La forza di gendarmeria europea, organizzazione internazionale a carattere funzionale.



LA FORZA DI GENDARMERIA EUROPEA, ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE A CARATTERE FUNZIONALE

di Giuseppe Paccione[1]

 

Sommario: 1. Introduzione. – 2. Rafforzare la cooperazione europea di sicurezza. – 3. L’iter per la sua istituzione. – 4. L’obiettivo e l’organizzazione della Forza di Gendarmeria Europea. – 5. L’Arma dei Carabinieri verso la Forza di Gendarmeria Europea. – 6. Le sfide della Forza di Gendarmeria Europea del III millennio.

 

 

1. Introduzione

 

 La Forza di Gendarmeria Europea – che indichiamo da ora in poi con la sigla FGE – è una neo organizzazione internazionale, sorta nel 2007 per il volere di alcuni Stati come la Francia, l’Italia, il Portogallo, la Spagna e l’Olanda, mercé la firma di un trattato per la sua realizzazione[2], firmato nella cittadina olandese di Velsen.

 Quest’organizzazione internazionale ha la capacità di divenire un fonda-mento di rilievo nella sicurezza internazionale ed una credibile risorsa per un ampio gruppo di Stati.

 L’idea di istituire la FGE venne lanciata, nel 2003, dai ministri della difesa italiano e francese, all’interno dell’incontro svoltosi nella città di Roma, durante il quale è stata posta in essere, mediante una dichiarazione di intenti del 2004, divenendo, così, un apparato ben strutturato, indi-pendente dall’Unione Europea e, dunque, aperta agli Stati della stessa UE, che  disponessero di proprie forze di polizia, prettamente di carattere mi-litare[3].

 Non esiste un’ampia letteratura inerente la FGE, in quanto poco conosciuta e, altrettanto, poco affrontata nell’ambito dei testi universitari di diritto dell’UE. Sebbene lo scopo della sua potenzialità o capacità possa essere esaminato, mescolando l’orientamento della sicurezza per un periodo lungo, le forze di polizia in Europa, a prescindere dalle loro risor-se ed esperienze, se la sua capacità può e vuole essere raggiunta, dipende, inoltre, dalle politiche, dalle ambizioni, dall’influenza sugli altri Stati, dalle capacità diplomatiche, dagli imprevedibili sviluppi sul piano della sicurezza.

 

 2. Rafforzare la cooperazione europea di sicurezza.

 

 La forza di polizia o di gendarmeria è un’organizzazione di sicurezza con un misto di caratteristiche e compiti sia militare che di polizia. Le sei forze di polizia dell’FGE sono organizzazioni ben consolidate, istituite tra il XVIII e il XIX secolo. In passato, si riteneva che un fondamentale com-pito delle forze di polizia era quello di portare ordine in zone molto remote, poiché il governo centrale aveva un’influenza molto ridotta. Mentre prendevano parte ad operazioni militari oltre il confine, il loro principale obiettivo era la sicurezza interna. Le forze di polizia – o di gendarmeria – collaboravano con altre forze prima della costituzione dell’FGE, a livello di corpo e, ad esempio, fra i posti di polizia di frontiera, di unità di controterrorismo e, nell’ambito della NATO, per quanto riguarda i compiti di polizia militare.

 Contatti stretti si svilupparono agli inizi del secolo scorso, quando le forze di polizia iniziarono ad essere dispiegate come parte nella gestione di operazioni di carattere internazionale in aree di crisi ed iniziarono a prendervi parte in operazioni di polizia internazionale[4].Nel 1992, il Direttore Generale della gendarmeria francese adottò l’iniziativa di pro-porre una base giuridica e formale per lo scambio di informazioni ed esperienze, come pure l’addestramento tra le polizie di Francia, Italia e Spagna, tanto da istituire un comitato fra i tre direttori generali dei rispettivi Paesi, attraverso la firma di una dichiarazione comune – firmata a Madrid nel 1994 –, che aveva come punto primario la cooperazione fra le loro forze. Il loro fine era quello di portare ad un netto miglioramento la sicurezza interna, in particolar modo contrastando il crimine oltre confine, il terrorismo internazionale e l’immigrazione illegale, sia nei loro rispettivi Stati che nell’intera Europa.

 Il FIEP – composti da Francia, Italia, Spagna e Portogallo – affrontò la questione inerente l’istituzione di una gendarmeria europea, sebbene nella sua essenza quest’associazione non ebbe il suo continuo evolversi, dive-nendo un ente associativo per scambi di esperienze. L’accordo del 1994 venne aperto ad altre forze di polizia di altri Paesi. Quando il Portogallo decise di aderirvi, nel 1996, l’associazione venne denominata, come già sottolineato poc’anzi, FIEP; vi aderirono altri Stati come la Turchia nel 1998, il Marocco e l’Olanda nel 1999 e la Romania nel 2002, mentre l’Ucraina entrò come membro e via discorrendo[5].

 L’intensificazione di cooperazione fra forze di polizia è uno degli ele-menti dell’aumento dell’integrazione e collaborazione nell’ambito della sicurezza europea. A partire dai primi anni, la cooperazione giudiziaria e di polizia a livello europeo sono divenuti più frequenti. Nel 1994, veniva istituita l’EUROPOL, il cui compito è quello di sopportare e potenziare l’azione delle autorità di polizia e degli altri servizi, incaricati dell’attua-zione della legge all’interno degli Stati membri dell’UE e, ovviamente, la reciproca cooperazione nella prevenzione e lotta contro la criminalità organizzata, il terrorismo internazionale e le forme di criminalità che nuocono un interesse comune oggetto di una politica comune. Il TFUE – Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea – pone in chiaro che ogni azione operativa di quest’organismo di polizia deve essere condotta in stretto contatto con le autorità dello Stato membro o degli Stati membri interessati e che l’attuazione di misure di genere coercitivo resta di esclusiva competenza delle autorità nazionali[6]. Nel 2001, l’Unione Europea istituiva la Task Force dei Capi delle Polizie europee – il c.d. ECPTF – che ha come obiettivo quello di sviluppare la cooperazione informale e personale fra i responsabili della varie agenzie deputate all’applicazione della legge, di scambiare informazioni e di assistere in stretta collaborazione fra loro[7]. Poi, vi è l’Unità Europea di Cooperazione Giudiziaria – c.d. EUROJUST – organo dell’UE, istituita nel 2002, dotata di personalità giuridica, che ha competenze in materia di lotta alla criminalità organizzata, per rafforzare la cooperazione tra le autorità giudiziarie e le altre autorità competenti degli Stati membri responsabili dell’azione penale[8]. Nel 2004 il Consiglio d’Europa decise di istituire l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell’UE, c.d. FRONTEX[9], che ha la sede a Varsavia. È un organismo specializzato ed autonomo che ha come compito quello di coordinare la cooperazione operativa fra gli Stati membri per la sicurezza delle frontiere. Sulla base delle loro responsa-bilità interne, le sei forze di polizia o di gendarmeria, che cooperano nell’ambito dell’FGE, partecipano pure nel mantenere sia i contatti che la collaborazione con altre agenzie di sicurezza europea.

 Non solamente queste organizzazioni di polizia e gendarmerie europee sono importanti nella comprensione della posizione che occupa l’FGE; come organizzazioni di polizia militare, le forze di polizia operano sia sul piano civile che su quello militare. Infatti, in determinati Stati, tali forze hanno il compito di vigilanza del personale militare e delle loro strutture; in altri Stati, invece, sia la polizia civile che militare svolgono entrambi i compiti. Durante le operazioni internazionali, le forze di polizia di sovente lavorano assieme alla polizia militare degli Stati che contribuisco-no con le proprie forze armate.

 Per fare questo tableau de la troupe è molto complicato, giacché molte forze armate hanno appositamente addestrato unità per gestire le sommos-se o i disordini della folla nelle operazioni di gestione della crisi. Le forze di polizia hanno, inoltre, in modo regolare, inviato, per la gestione di rivolte o disordini, unità nelle regioni della Bosnia, del Kosovo e via discorrendo. In aggiunta, le forze militari organizzano delle operazioni per contrastare il contrabbando o il commercio illegale di armi, proprio quello che fanno tali forze. Avendo, almeno sul piano interno, molte esperienze su questo genero d’attività, le forze di polizia competono con la polizia militare e l’esercito riguardo a quale organizzazione dovrebbe essere affidato il ruolo guida e di fornire la gran parte di queste attività di polizia e di stabilizzazione durante le operazioni internazionali. Le forze di polizia regolari partecipano pure alle operazioni internazionali ed in numero molto consistente.

 

3. L’iter per la sua istituzione.

 

 In questo contesto, la realizzazione della Forza di Gendarmeria Europea venne proposto nel settembre del 2003 dal ministro della difesa della Repubblica francese. Come è stato già riportato ab initio, una dichiara-zione di intenti diede avvio alla nascita dell’FGE, firmata nel settembre del 2004 a Noordwijik, ubicata nei Paesi Bassi[10]. Anche se il testo non menziona in modo netto la questione, questo neo organismo internaziona-le venne inoltre destinato ad avere una parte indicativa al rapido dispie-gamento di un consistente numero di forze di polizia per la gestione della crisi. Il 23 gennaio del 2006, tale organismo internazionale venne inau-gurato ufficialmente, durante una cerimonia che si svolse nella città di Vicenza. Venne dichiarata pienamente operativa a partire dal luglio del 2006.

 L’istituzione della Forza di Gendarmeria Europea fu un processo molto complesso e sul piano politico e su quello burocratico. Quest’organizza-zione internazionale ha ottenuto la propria autonomia rispetto ai già esistenti enti che sono presenti nell’ambito dell’Unione Europea, coinvol-gendo unità diverse da quelle già impegnate. Infatti, la stessa Francia espresse l’idea che l’FGE doveva avere un quartiere generale permanente con compiti di assegnare operazioni di contrasto alle crisi internazionali. Altri Stati, tuttavia, espressero l’opinione che l’organizzazione dell’FGE fosse stata inserita all’interno dell’UE, così da massimizzare le già pre-senti strutture[11]. Durante i negoziati, divenne chiaro che fosse stato arduo istituire l’FGE dentro la struttura stessa dell’UE, cagionato dall’atteggia-mento di riluttanza di alcuni Stati verso le forze di polizia di genere mili-tare, ma non solo, vi erano vari punti di vista fra i cinque Stati circa la dimensione della forza. Da una parte, gli Stati come l’Italia e la Francia posseggono su larga scala forze di polizia e, per di più, entrambi hanno constatato la riduzione delle responsabilità di polizia all’interno dei loro territori; perciò, considerano il loro piano all’estero come uno strumento di crescita del valore aggiunto dell’FGE rispetto alla polizia civile. I Paesi Bassi ed il Portogallo, dall’altra, non hanno tante forze a disposizione; la Spagna, invece, si erge nel mezzo dei due estremi con una forza che ha una considerevole dimensione. Sulle operazioni su cui la forza (militare) viene dispiegata, vi era unanimità sin dall’inizio, secondo cui l’FGE fosse in grado di coprire ogni operazione di polizia che sarebbe potuto sorgere nelle zone del conflitto, ivi gli scenari ad alto rischio, le fasi iniziali dell’intervento militare e le situazioni che si erano già determinate. Va da sé che, durante la discussione negoziale inerente la creazione dell’FGE, i compiti, oltre che di attività di polizia nella fase di transizione dalla fase militare a quella civile delle peacekeeping operations, non furono dibattu-ti in maniera seria.

 Ad esempio, il governo del Regno dei Paesi Bassi considerarono questo organismo internazionale come un’ulteriore contributo a favore della cooperazione sul piano europeo, ma anche come strumento di rafforza-mento di cooperazione di polizia con la Francia. Infatti, i Paesi Bassi considerarono la partecipazione della sua polizia, la c.d. Koninklijke Marechaussee, per rilanciare il proprio contributo nell’ambito della gestione di crisi nelle operazioni internazionali, come pure quello di crea-re un generale approccio alle crisi, all’azione diplomatica, economica, umanitaria e agli strumenti di politica militare, in cui l’FGE possa divenire uno strumento importante. Gli olandesi ebbero un ruolo impor-tante che fu quello di mediare fra la Francia e l’Italia, che trovarono ben presto ad avere diversi punti di vista come, ad esempio, la strutturazione dell’FGE. Il nostro Paese ebbe modo di introdurre il concetto nella NATO di una unità specializzata multinazionale – il c.d. USM o MSU – per prevenire il ministro degli interni dall’avere un’influenza sull’Arma dei Carabinieri in operazioni internazionali[12]. Le autorità italiane mani-festarono profonda preoccupazione sulla fatto che l’FGE non avrebbe adottato in toto il concetto dell’USM[13], che aveva pure condotto e per la gran parte presidiato nelle operazioni della NATO in Bosnia-Erzegovina dal 1998 in poi[14].

 Durante i negoziati sia i Paesi Bassi che la Francia manifestarono forti perplessità, opponendosi all’istituzione dell’FGE, avendo già una forza in campo e la totale integrazione del COESPU – il c.d. Centro di Eccellenza per le Unità di Polizia di Stabilità – nell’ambito dell’FGE[15]. Dalle di-scussioni è parso chiaro che i rappresentanti dei Paesi Bassi si trovarono contrari ad una forza permanente e ad entrare nel COESPU. Le autorità rappresentative dei Paesi Bassi suggerirono, senza ottenere alcun suc-cesso, che le forze non di polizia avessero la possibilità di congiungersi con l’FGE.

 Durante l’istituzione dell’FGE, altri Stati mostrarono un interesse ad esservi partecipi, come l’Austria, il Belgio, la Slovenia e l’Ungheria, che non hanno potuto aderirvi a causa della penuria di forze di gendarmeria pronte ad essere inglobate nell’FGE.

 

4. L’obiettivo e l’organizzazione della Forza di Gendarmeria Euro-pea.

 

 Gli obiettivi di quest’organismo internazionale sono reperibili proprio nel Trattato di Velsen che enuncia, in virtù del 1° articolo, paragrafo 1°, che è composta unicamente da elementi delle forze di polizia a statuto militare e che l’FGE è destinata ad espletare tutti i compiti di polizia previsti nell’ambito delle operazioni di gestione delle crisi. Mentre tutte le man-sioni di polizia vengono specificate, le crisi internazionali non lo sono. L’FGE costituisce la forza di polizia multinazionale, avente un quartiere generale permanente, ubicato nella città di Vicenza, e dalle forze designa-te ad esso dagli Stati parti. L’FGE ha come organo decisionale l’Alto Comitato Interministeriale – il c.d. CIMIN –, che è costituito dai rappresentanti dei ministeri interessati, quali quegli degli esteri e della difesa, degli Stati membri, cui spetta la nomina e, ovviamente, ha compe-tenze e dell’amministrazione della Forza di Gendarmeria Europea di quelle politiche. Il CIMIN, a sua volta, si incontra durante l’anno soltanto due volte e, ancora, avendo un gruppo di lavoro di rappresentati di basso spessore che si incontra ogni due mesi[16].

 Osservando l’articolo 4° del Trattato di Velsen, è possibile constatare l’elenco dei compiti mercé cui l’FGE può porre in essere, dove si sottoli-nea che esso deve essere capace di coprire la totale gamma della missione di polizia mediante la sostituzione o il rafforzamento, durante ogni fase di un’operazione di gestione della crisi. In aggiunta, può essere posto alle dipendenze delle autorità civili o del comando militare. Quest’organismo internazionale, con esclusione di compiti di combattimento o peace-enforcement, può essere utilizzato per condurre missioni di sicurezza ed ordine pubblico, può collaborare con le forze di polizia, può svolgere indagini di tipo investigativo in ambito penale per rintracciare i respon-sabili e consegnarli all’autorità giudiziaria, può mantenere l’ordine quan-do ci si trovi davanti a disordini pubblici e, infine, può formare istruttori ed operatori di polizia.

 L’FGE, come viene delineato nell’articolo 5°, può essere messa a dispo-sizione sia dell’Unione Europea, sia dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, dell’Organizzazione per la Sicurezza e Cooperazione in Europa e, infine, della NATO, come pure può porsi al servizio di altre organizzazio-ni internazionali o coalizioni ad hoc. Ciascun Stato membro dell’UE, avente una forza di polizia a statuto militare, può inoltrare una richiesta al CIMIN di poter ottenere lo status di osservatore o, meglio, di aderire al Trattato di Velsen, considerato primo passo per accedervi. Gli Stati candidati a far parte dell’UE, che siano dotati di una forza di polizia di genere militare, possono domandare lo status di osservatore, come pure gli Stati già membri dell’UE, dotati di una polizia a statuto militare, possono presentare la richiesta per lo status di osservatore, come primo passo per divenire parte. Tale status di osservatore, inoltre, comporta il diritto di distaccare un’ufficiale di collegamento nel Quartiere generale dell’FGE. Sia gli Stati membri dell’UE che quelli che vogliono aderirvi ad essa, aventi una forza che abbia, come più volte è stato evidenziato, statuto militare e determinate competenze di polizia, possono presentare la domanda per ottenere lo status di partner, dove il CIMIN delineerà quali sono i particolari diritti e doveri dei partner.

 

5. L’Arma dei Carabinieri verso la Forza di Gendarmeria Europea.

 

 Prima di affrontare il problema inerente i favorevoli ed i contrari nell’avere una forza di polizia nazionale piuttosto che le forze dell’ordine, è d’uopo comprendere quale è il vero significato dell’espressione parami-litare. Tale espressione può essere considerato maggiormente un termine colloquiale, anziché un’espressione tecnica connessa ad una ben delineata categoria. Esso è soggettivo, dipendente su ciò che viene considerato ana-logo ad una forza militare e come status di una forza viene considerata ad avere[17].

 In ogni modo, il termine paramilitare, soventemente, si riferisce ad un gruppo di forze armate illegali e/o gruppi politicamente orientati che sono, talvolta, denominati gruppi di guerriglia. A seconda del contesto, le forze paramilitari possono, inoltre, comprendervi servizi di supporto di forze armate regolari oppure di unità di servizi di intelligence interni che includono agenti segreti civili con mansioni di azioni segrete in zone ardue o, qualche volta, illecite per le forze militari che debbano operare in esse[18].

 È possibile utilizzare l’espressione paramilitare facendo riferimento ad un certo numero di sicurezza interna, di protezione dei confini e l’organiz-zazione delle forze dell’ordine che, di solito, hanno uno status civile ma sono paragonabili alle forze militari sia nell’addestramento che nell’equi-paggiamento.

 Dato il pericolo potenziale di utilizzare una tale espressione generale e generica – come paramilitare – , va fatta una netta distinzione fra diverse espressioni che si rapportano a concetti simili come, ad esempio, la poli-zia militare, che è una componente delle forze armate, deputata a garanti-re il rispetto del diritto e delle norme nell’ambito dell’intera struttura militare; o come la polizia militare che svolge mansioni di polizia, spe-cialmente quando si trova impegnata in operazioni di pace all’estero, e che delle volte possa svolgere una certa gamma di compiti di polizia che possano pure incidere nell’ambito civile dello Stato, dove le forze sono dispiegate, per la ragione che la forza di polizia interna è inattiva o seriamente corrotta oppure inefficiente. Infine, la forza di polizia con lo status di militare è un’autorità competente che svolge o singolarmente o in concerto con le altre forze dell’ordine, con lo status civile, una serie di compiti di polizia di ampio raggio od anche circoscritti.

 Nell’ordinamento italiano, il sistema di sicurezza pubblica si fonda su due forze di polizia con competenze generali, che sono l’Arma dei Cara-binieri e la Polizia di Stato. Mentre la prima forza di polizia copre l’intero territorio nazionale, la seconda, con lo status civile, è presente nei capo-luoghi di provincia e nelle grandi città. Non vanno dimenticati la presenza di altre forze dell’ordine con specifici mansioni come la Polizia peniten-ziaria, il Corpo Forestale dello Stato e la Guardia di Finanza. La pre-senza di diverse forze dell’ordine in Italia costituisce una garanzia democratica per un comportamento corretto e leale nell’espletamento dei doveri di polizia, ma, nel contempo, richiede un’attività di coordinamento e pianificazione con l’obiettivo di ridurre i rischi di possibili sovrapposi-zioni e conflitti d’interesse.

 Una legge ad hoc assicura un adeguato coordinamento fra tutte le forze dell’ordine presenti sul territorio italiano[19]. L’Italia è il solo Stato nell’UE che si avvale di tale legislazione. Questo sistema rappresenta un quadro globale fatto di determinati corpi, individuale o collettivo, a livello nazio-nale, regionale e provinciale[20].

 L’Arma dei Carabinieri, a partire dalla metà del secolo XIX secolo, ha avuto una ben duratura e tradizione nella partecipazione in terre straniere in operazioni sia d’umanità che di peacekeeping. Una delle ben note ed importanti esperienze dell’Arma dei Carabinieri è il c.d. MSU – Multina-tional Specialised Unit[21]. Il primo reggimento del MSU venne dispiegato in Bosnia-Erzegovina nell’ambito del SFOR Stabilization Force – in modo da riempire quello che venne delineato come falla nella sicurezza fra lo strumento militare e l’impasse della forza della polizia locale[22]. Questo vuoto di sicurezza si riferisce al critico periodo di tempo in una missione, nel momento in cui la necessità di utilizzare la coercizione armata per contrastare la crudele violenza, ivi gli omicidi per vendetta ed ampi disordini civili, è finita, ma l’ambiente è ancora troppo instabile per i militari al fine di consegnare la responsabilità della sicurezza pubblica alla polizia regolare del posto.

 Se si osserva l’esperienza della Bosnia, l’utilizzo delle Unità di Polizia per la Stabilità – il c.d. SPUs –, nell’ambito delle missioni all’estero, ha avuto un interessante aumento[23].  La richiesta di questa capacità molto solida del mantenimento dell’ordine si è ampliata al punto che quest’unità di polizia a favore della stabilità costituisce, attualmente, quasi la metà del personale di polizia. Questo sviluppo può essere considerato essere stato il più drammatico nelle missioni dell’Organizzazione delle Nazioni Unite. Questa unità di polizia è divenuta un partner necessario accanto ai contin-genti di forze armate tradizionali e alla polizia individuale, visto che sono importanti per colmare il vuoto della pubblica sicurezza che, inevitabil-mente, confronta, e, direi pure, di sovente, confonde le operazioni di pace e di stabilità. Quindi, il successo delle missioni internazionali di oggi e del futuro, intraprese dalla Nazioni Unite, dalla NATO, dall’UE, da altre Organizzazioni internazionali e, di certo, da coalizioni ad hoc, è diventato sempre più dipendente tanto da generare le qualità e le quantità richieste dell’SPUs.

 L’Arma dei Carabinieri, negli anni, è stata partecipe, sotto l’egida delle più importanti organizzazioni internazionali, l’ONU, la NATO e via di-scorrendo, come pure di coalizioni ad hoc, in molte missioni di carattere internazionale. A causa dell’attuale situazione criminale che diviene, in modo crescente, transnazionale  e di competenza giurisdizionale, e tenen-do in considerazione dell’evoluzione, del cambiamento dei moderni stru-menti di comunicazione, l’Arma dei Carabinieri sta continuando a mutare e ad aggiornare la propria struttura gestionale, come pure le procedure operative con l’obiettivo di evolvere le culture interne per abbracciare la cooperazione e la collaborazione. La Bene Merita, inoltre, ha saputo investire in ottime risorse e in addestramenti di qualità di ampio livello.

 

6. Le sfide della Forza di Gendarmeria Europea del III millennio.

 

  Esistono nette indicazioni, secondo le quali il futuro sarà fermamente affetto da fattori emergenziali quali nuovi protagonisti e potenze connessi al processo della globalizzazione; per menzionare anche i mutamenti sociali, dipesi da flussi migratori, dalle politiche energetiche come pure dalle nuove tecnologie. Come è ben noto, il processo di globalizzazione ha avuto un enorme aumento in questi ultimi anni e, indubbiamente, che sia stato la causa del mutamento dello status quo quasi ovunque, gene-rando cambiamenti chiari a livello politico, economico e culturale[24].

 Anche se il fenomeno della globalizzazione sta mutando gli standard del modus vivendi nel mondo, e fondamentalmente la crescente interdipen-denza sul piano internazionale, le conseguenze della globalizzazione fa-voriranno anche l’incremento di nuovi protagonisti nello scenario mon-diale e sul piano statale e in quello non statale. Sul piano statale, la Cina, il Brasile, l’India e l’Indonesia sono Stati che crescono e che giocano un ruolo circa la costituzione di nuove e, probabilmente, meno stabili alle-anze che sono in questione. Per quanto inerente il piano non statale, l’im-portanza crescente  delle organizzazioni non governative è tenuto presen-te. Gli Stati, che compongono la vita sociale internazionale, diverranno sempre più multietnico ed avranno il compito di affrontare la sfida sula integrazione degli immigranti nelle loro società, nel rispetto del loro credo e della loro etnia. Conseguentemente, l’afflusso migratorio ed i rispettivi mutamenti nella composizione radicale delle società porrà importanti que-stioni sulla infrastruttura dei settori attinenti il servizio pubblico interno, come il sistema giudiziario penale e la forza pubblica. Il mutamento dei modelli dei popoli determineranno il modo in cui le iniziative politiche saranno attuate.

 Il timore della criminalità diverrà un attento problema in sé, dato che potrebbe in modo potenziale limitare le attività, costringendo i cittadini a rimanere intanati nelle loro abitazioni e contribuire ad avere le strade deserte. Questo clima di declino favorirebbe sia l’insicurezza generale che l’aumento della criminalità. In questo contesto, il crimine organizzato sul piano internazionale continuerà maggiormente a rendere globale le sue at-tività illecite. Unicamente le corporazioni multinazionali determinano col-legamenti nel mondo per trarre vantaggi di lavoro redditizio o mercati di materie prime e ciò che compiono imprese illecite. Tali imprese sono in grado di espandere i propri interessi, sul piano prettamente geografico, di queste nuove circostanze della nuova economia, grazie alla rivoluzione del trasporto internazionale e alla rivoluzione della comunicazione. Il terrorismo si è pure globalizzato; infatti, esso è in grado di favorire quella capacità di reclutare persone da ogni parte del mondo, per essere chiusa alla diaspora  di comunità che possono appoggiarli logisticamente e finan-ziariamente[25]. In sostanza, e il crimine organizzato e il terrorismo hanno, in modo radicale e drammatico, mutato la tipologia delle minacce alla sicurezza, conseguenza de facto del crollo del concetto tradizionale delle demarcazioni tra gli Stati. La fine della contrapposizione tra gli Stati occidentali e quelli orientali – la c.d. Guerra fredda – ha avuto un forte impatto sull’aumento del crimine internazionale. Con la caduta del muro di Berlino, infatti, il potenziale del conflitto su larga scala è diminuito, ma dagli anni ottanta si è avuto un sorgere di conflitti a carattere regionale[26]. L’aumento nelle attività illecite, sul piano internazionale, è stato supportato dal progresso tecnologico delle telecomunicazioni ed anche dai sistemi informatici e l’affacciarsi della globalizzazione ha reso semplice lo spostamento dei popoli e dei beni. Come ben si sa, la globa-lizzazione viaggia parallelamente con l’ideologia del libero mercato e del commercio ed un calo del potere dello Stato di intervenire. Le organizza-zioni criminali e terroristiche hanno approfittato dell’ampio declino delle norme, dei controlli ridotti alle frontiere e della totale libertà di allargare su tanti fronti le loro attività oltre i confini.

 Dinanzi a questa situazione, deve esserci un fondamentale mutamento per potersi approcciare alla questione della sicurezza internazionale. Mercé l’adesione delle passate e artificiali distinzioni, quelle criminali sono giustificate unicamente dal profitto ed i terroristi dagli impulsi poli-tici e religiosi, dai politici, dalle forze dell’ordine e dai strateghi militari non riusciranno ad affrontare il fenomeno del crimine internazionale. Le strategie delle forze dell’ordine vanno migliorate per favorire la loro effi-cacia nell’identificare e nel dare priorità ai problemi e nell’operare con le collettività per risolverli, ecco la necessità di istituire la Forza di Gendar-meria Europea. Per rendere migliore l’interazione con ogni protagonista istituzionale o non e garantire efficiente il flusso informativo, le forze di polizia, nell’ambito della FGE, dovranno adattare le proprie strutture organizzative. Tanto è vero che i prossimi scenari necessiteranno di una maggiore ed effettiva capacità ed una pianificazione tempestiva, non solo, ma anche di processi decisionali in grado di affrontare le nuove sfide che concernono la sicurezza e l’ordine pubblico. È importante, quindi, delineare in modo netto i compiti della gestione per identificare il campo ed il livello delle differenti responsabilità connesse alla capacità di pianificare ed alla condotta delle operazioni. Nel contempo, i mutamenti possibili nella struttura del processo decisionale sono anche consigliabili per meglio direzionare le attività di polizia, sia preventiva che giudiziaria, verso obiettivi concreti, identificati e selezionati in virtù dei processi informativi. Il successivo scenario, costituito da rapporti rapidi e mute-voli, richiede, rispetto al passato, che l’addestramento sia complementare alle necessarie operazioni. In aggiunta, particolare attenzione andrebbe rivolta allo sviluppo della specifica dottrina dell’operazione, che potrebbe favorire e promuovere lo stabilimento dei centri di eccellenza, concentrato ed orientato su rilevanti ambiti relative alle esigenze operative. In questo ambito, sarebbe consigliabile rafforzare la cooperazione ed i legami fra diversi centri d’eccellenza, mercé la creazione di una specie di rete che potrebbero meramente rendere semplice il susseguirsi scambio di esperti, di addestratori ed anche di conoscenza.

 Un aspetto critico da tenere presente si fonda sulla valutazione degli sforzi delle forze dell’ordine sia in termini di raggiungimento delle dovute modifiche all’interno della stessa organizzazione, sia nella concretizza-zione di obiettivi esterni. La valutazione in corso contribuisce ad offrire all’organizzazione un netto senso di direzione e consente la possibilità di focalizzare gli sforzi sulla prassi della produttività e dell’efficienza. Tale valutazione, pertanto, è indispensabile nello stabilire quali elementi di po-lizia mantenuti, alterati od eliminati. La valutazione, in aggiunta, offre la chiave decisionale nel contesto giurisdizionale, un modo per misurare l’impatto dell’efficacia dei costi e degli sforzi delle forze dell’ordine. La valutazione aiuterà a determinare se i cambiamenti necessari nei sistemi di supporto stiano prendendo posto e se gli appropriati sforzi sono stati compiuti per raggiungere gli obiettivi prefissati.

 In passato, gli sforzi della polizia venivano esaminati da un insieme di criteri tradizionali e più ristretti. Tutti i metodi tradizionali di valutazione restano validi, ma possono misurare unicamente l’efficacia di tattiche per contrastare il crimine e può misurare l’effetto degli sforzi della prevenzio-ne del crimine. Variazioni, nell’ambito dello scopo del mantenimento dell’ordine pubblico, richiedono un riveduto sistema per valutare la per-formance degli individui, come pure degli enti. Le attività classiche di controllo del crimine diverrebbero soltanto uno dei modi in cui la strate-gia del mantenimento dell’ordine pubblico ed i singoli responsabili di esso vengono valutati. Una serie di indicazioni, che riguardano il successo degli sforzi che le forze dell’ordine attuano, possono considerarsi intangi-bili. Tre importanti criteri possono essere posti in essere per fornire mi-sure sia qualitative che quantitative, che sono quello dell’efficacia, dell’efficienza e dell’equità e che servono per valutare il successo di una strategia di polizia. Tale strategia potrà ridurre il crimine presente nei quartieri, diminuire i timori dei cittadini ed intensificare la qualità della vita della gente. Un interessante scopo della polizia moderna ovvero dei tutori del mantenimento dell’ordine pubblico è quello di fornire un servi-zio di alto livello nei quartieri.   

 

 





[1] Dottore in Scienze Politiche, Esperto di Diritto internazionale e dell’UE, di Diritto diplomatico e consolare, corrispondente della testata giornalistica La Gazzetta Italo-brasi-liana, redattore per il Corriere di Puglia e Lucania e per il trimestrale Pubblica Sicurezza della UIL Polizia di Stato. Collabora con alcune testate giuridiche online come www.diritto.it, www.diritto.net, www.giuristiediritto.it.



[2] Attualmente, sono incorporati i seguenti corpi: KM (Koninklijke Marechaussee dell’Olanda), GN (Gendarmerie Nationale della Francia), AdC (l’Arma dei Carabinieri), GNR (Guardia Nacional Republicana del Portogallo), GC ( Guarda Civil della Spagna) e JR ( Jandarmeria Română della Romania), mentre i partner sono la Polonia, la Lituania e la Turchia.



[3] N. RONZITTI, La Gendarmeria Europea, quale avvenire per le missioni civili all’este-ro?, in Osservatorio di Politica Internazionale, 2010, p.1 ss.



[4] G. CEVOLIN, L’impiego di forze armate all’estero: Profili procedurali, in S. RION-DATO (a cura di), Diritto e Forze Armate. Nuovi impegni, Cedam, Padova, 2001, p.61 ss.; U. VILLANI, L’ONU e la Crisi del Golfo, Cacucci, Bari, 2005, p.189 ss.; N. RONZITTI, Diritto Internazionale dei Conflitti Armati, Giappichelli, Torino, 2011, p. 104 ss.; S. SILINGARDI, Gli effetti giuridici della guerra sui rapporti economici e commerciali, Giappichelli, Torino, 2012, p.192 ss; A. ANNONI, L’occupazione ostile nel diritto internazionale contemporaneo, Giappichelli, Torino, p.251 ss.



[5]J.L. HOVENS, G.A.G. VAN ELK, Gendarmeries and the security challenges of the 21st century, The Hague, 2011, p.9 ss.



[6] Con l’introduzione della cooperazione transfrontaliera, in materia di polizia nell’ambito delle competenze dell’UE mercé l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il 1° gennaio del 2010, l’EUROPOL è diventata un’agenzia a servizio dell’Unione Europea. Si veda: E. TRIGGIANI, L’Unione Europea secondo la riforma di Lisbona, Levante Editori, Bari, 2008, p.86; G. TESAURO, Diritto dell’Unione Europea, Cedam, Padova, 2012, p. 61.



[7] T. BUNYAN, The EU’s Police Chief Task Force (PCTF) and Police Chiefs Commitee, in www.statewatch.org., 2006; S. HUFNAGEL, C. HARFIELD, S. BRONITT, Cross-border law enforcement: regional law enforcement cooperation – European, Australian, and Asia-Pacific perspectives, New York, 2012, p.116 ss.



[8] L’EUROJUST è stata istituita con decisione del Consiglio 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002, adottata sulla base del Trattato dell’Unione Europea – oggi con il Trattato di Lisbona articolo 85 –, con il fine di stimolare e migliorare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità giudiziarie competenti degli Stati membri per contrastare le forme gravi di criminalità. Si veda: S. O’ DOHERTY, A. GOSINE, Eurojust: a new agency for a new era, in New Law Journal, 2002, p.3 ss.; M. CHIAVARIO, Manuale dell’Estradizione e del Mandato d’arresto europeo, Giappichelli, Torino, 2013, p.187 ss.



[9] È stata istituita dal regolamento n.°2007/2004, in GUUE, L.39 del 25 novembre 2004; A. LIGUORI, N. RICCIUTI, Frontex ed il rispetto dei diritti umani nelle operazioni congiunte alle frontiere esterne dell’Unione europea, in Diritti Umani e Diritto Interna-zionale, 6 (2012), p. 539 ss.



[10] La dichiarazione di intenti del settembre del 2004 può essere consultabile nella pagina seguente: www.eurogendfor.org/eurogendfor-library. Secondo la Dichiarazione di Intenti e il Trattato, Eurogendfor è costituita come una forza “Operativa, pre-organizzata, robusta ed a reazione rapida”, che contribuisce alla Politica di Sicurezza e Difesa Europea (attualmente CSDP dopo il Trattato di Lisbona), anche quando viene impiegata al di fuori delle strutture dell’Unione Europea. La Forza di Gendarmeria Europea venne fondata il 17 Settembre 2004, in Noordwijk (Paesi Bassi), dove la Dichiarazione di Intenti fu firmata dai Ministri in carica, e fu dichiarata operativa il 20 Luglio 2006 dal Comitato Interdipartimentale di Alto Livello (CIMIN). Il Quartier Generale Permanente della Gendarmeria Europea si trova in Vicenza, presso la caserma intitolata al Generale Antonio Chinotto.



[11] P. CESTRA, G. BUTINI, Missioni di Polizia Militare, Roma, 2005, p.14 ss.; F. E. STIFTUNG, Vers une armée européenne, in Analyses et Documents, 2008, p.2 ss.

 



[12] Su richiesta della Nato, a metà degli anni Novanta l'Arma dei Carabinieri progettò, dal punto di vista concettuale e operativo, la formazione di una Unità Multinazionale Specializzata (Multinational Specialized Unit), la cui prima applicazione fu realizzata in Bosnia nel 1998; una unità con compiti articolati, con incombenze di forza militare e di polizia civile in territori con etnie diverse e spesso pesantemente armate. La presenza di questa Unità Specializzata è sempre risultata molto produttiva e nel corso del tempo anche in Albania e in Kossovo sono state inviate delle MSU, con concorso di forze multinazionali. Sulla base delle esperienze maturate nei Balcani, la comunità internazio-nale ha voluto che una Unità similare fosse inviata in Iraq. Si consulti: M. G. PASQUALINI, MSU: Ordine, sicurezza e stabilità, in Il Carabiniere, 2004; M. GARGANO, Gendarmeria in Europa: il comando in Italia, in Il Carabiniere, 2005, p.1 ss.; D. LIBERTINI, Le prospettive di impiego delle unità multinazionali di polizia a status militare nell’ambito delle missioni di supporto alla pace, in Ce.Mi.S.S., Roma, 2006, p.146 ss.



[13] AA.VV., Seminario sulle Multinational Specialized Units, suppl. al n. 4/2004 della Rass. Arma dei carabinieri, pag. 44 ss.



[14]Allo scopo di migliorare la presenza multinazionale in Bosnia, in una riunione del 20 febbraio 1998 i sedici Ministri degli Affari Esteri della Nato decidevano di creare una unità di pubblica sicurezza per i casi di emergenza: una Forza di Polizia professionale, a ordinamento militare, particolarmente addestrata per operare in situazioni civili di grande instabilità. Veniva così autorizzata la costituzione di una MSU, formazione a livello di reggimento, da porre alle dirette dipendenze del Comandante delle Operazioni della Follow on Force (Fof, lett.: Forza successiva) in Bosnia-Erzegovina: quella Forza ridotta e con alcune differenze di mandato che avrebbe dovuto sostituire quanto prima la SFOR, nel tentativo di stabilizzare l'area con sempre più finalizzate forme di intervento militare multinazionale, nell'ambito dell'Operazione Joint Forge. AA.VV., Dal 1998. Un contri-buto importante: la MSU, in Il Carabinieri, 2008.; E. CANNIZZARO, La nuova dottrina strategica della Nato e gli interventi fuori area, in RDI, 1999, p. 729 ss.




[15] Il Centro di eccellenza per le Unità di polizia di stabilità (Center of Excellence for Stability Police Units, CoESPU) è un centro di formazione dell'Arma dei Carabinieri per le forze di pace (peacekeeping troops), o meglio "forze di stabilizzazione di polizia". C. CARLETTI, Il contributo delle istituzioni e della società civile italiana per la protezione e promozione dei diritti umani, Giappichelli, Torino, 2012, p.108 ss.



[16] P. COBINET, The Gendarmerie Alternative:is there a case for police services with a military status in the 21st century European police apparatus?, in ICJS, 2006, p.34 ss.



[17] I. D’ANNA, Lo status degli operatori privati della sicurezza agenti in zone di conflitto. Considerazioni in margine al caso dei contractors italiani in Iraq, in L. PANELLA, E. SPATAFORA, (a cura di), in Studi in onore di Claudio Zanghì, Giappichelli, Torino, 2011, p. 123 ss.; L. MARINI, Società militari private e contractors nel diritto internazio-nale, Giappichelli, Torino, 2012, p.31 ss.



[18] G. Di ANDREA, Manuale breve di Diritto Internazionale, Giuffré,  Milano,2012, p.419 ss.



[19]LEGGE 1 aprile 1981, n. 121,  Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubbli-ca sicurezza, in GURI n.100 del 10-4-1981; V. CALDERARO, Il coordinamento delle Forze di Polizia: riflessione di una esperienza in campo, in Contributi e Saggi, 1983, p.836 ss.; M. SAVINO, L’assetto delle Forze di Polizia in Italia: i problemi esistenti e le prospettive di riforma, in Ministero dell’interno – Dipartimento della pubblica sicurezza, quadro generale di documentazione per la Commissione affari costituzionali. Gennaio 2007.



[20] C. MOSCA, Il coordinamento delle forze di polizia. Teoria generale, , Cedam, Padova, 2005; P. BONETTI, Funzioni e corpi di polizia: problemi giuridici e prospettive per un riordino costituzionalmente orientato, in www.astrid.eu, 2010.



[21] Le missioni all’estero dei nostri Carabinieri può contare sul lavoro, delicato e complesso, dei reggimenti chiamati MSU e cioè Multinational Specialized Unit. Questi reggimenti, per la particolare professionalità ed esperienza acquisita negli anni, garantiscono una flessibilità operativa che rappresenta il motivo dell’efficacia di queste missioni. Flessibilità necessaria proprio per poter interagire, con il massimo dell’integrazione, proprio con le forze locali dei diversi paesi di intervento.



[22] Dopo la firma degli accordi di Dayton, la NATO ha costituito (autorizzata dall’ONU), nei territori della Bosnia-Erzegovina, nel dicembre 1995 la missione IFOR (Imple-mentation Force), cui è succeduta, un anno dopo, l’operazione SFOR (Stabilization Force), con il compito di garantire il rispetto degli Accordi di pace, la libera circolazione di tutte le etnie e di promuovere il consolidamento della pace, il rafforzamento delle istituzioni demo-cratiche e la cooperazione con la popolazione per aiuti sociali. A. DEMURTAS, Bosnia Erzegovina: Le debolezze strutturali del paese e la stabilità nei Balcani,in Equilibri, 2013, p.1 ss.



[23] M. DZIEDZIC, C. STARK, Bridging the Public Security Gap: The Role of the Center of Excellence for Stability Police Units (CoESPU), in Contemporary Peace Operations, 2009.; C. JEAN, Italiani e Forze Armate, Franco Angeli, Milano, 2010, p.29 ss.; S. FORTE, A. MARRONE, L’Italia e le Missioni Internazionali, in IAI, 2012, p.8 ss.



[24] G. SACCO, Scenari futuri della globalizzazione, in Rivista Italiana di Intelligence, 2002, p.34 ss.; O. KENICHI, Il prossimo scenario globale, Milano 2005, p.20 ss.



[25] G. Z. CAPALDO, Terrorismo Internazionale e Garanzie Collettive, Giuffré, Milano, 1990, p.46 ss.



[26] E. DI NOLFO, Storia delle Relazioni Internazionali 1918 – 1992, Laterza, Bari, 1994, p.1357 ss.; I. CLARK, Globalizzazione e frammentazione, Il Mulino, Bologna, 1997, p.299 ss.; F. MAZZEI, La nuova mappa teoretica delle relazioni internazionali, L’Orientale ed.,  Napoli, 2001, p.49 ss.


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