Causa di servizio: rimedi amministrativi e giurisdizionali nel rispetto del giusto processo.

Sommario: 1. La causa di servizio - 2. La procedura per il riconoscimento: l’avvio - 3. L’Istruttoria - 4. La Commissione medico-ospedaliera di cui all’articolo 165, comma primo, del Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 - 5. Adempimenti dell’Amministrazione - 6. Presentazione diretta di certificazione medica - 7. Ricorso alternativo ad altro organismo di accertamento medico - 8. Comitato di verifica per le cause di servizio - 9. Pareri del Comitato - 10. Unicità di accertamento - 11. Termini e
competenza - 12. Accertamenti di inidoneità ed altre forme di inabilità - 13. Trattamenti pensionistici di privilegio - 14. Norme abrogate - 15. Requisiti per la pensione di privilegio - 16. Il D.P.R. n. 37/2009 - 17. La tutela amministrativa e giurisdizionale - 18. Punti critici del processo pensionistico innanzi alla Corte dei Conti

1. La causa di servizio
La “causa di servizio”, da un punto di vista strettamente giuridico, è il riconoscimento di un danno fisico o di una malattia contratta per cause o condizioni di lavoro insite nel servizio prestato.
Si parla, poi, di “concausa” - con conseguenze giuridiche sostanzialmente identiche a quelle della causa - quando una predisposizione all’infermità degenera per cause “preponderanti” da addebitarsi alle condizioni di servizio.
Le condizioni per il riconoscimento della causa di servizio sono:
1. l’accertamento di una malattia o il verificarsi di un infortunio;
2. il nesso di casualità tra la patologia e il tipo di attività lavorativa.
Il riconoscimento della causa di servizio può determinare delle conseguenze sul
piano previdenziale e pensionistico, con riferimento al c.d. “equo indennizzo” ed alla “pensione di privilegio”.
2. La procedura per il riconoscimento: l’avvio
Con Decreto del Presidente della Repubblica n. 461 del 29 ottobre 2001, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Serie generale n. 5 del 7 gennaio 2002, è stato emanato il regolamento Causa di servizio: rimedi amministrativi e giurisdizionali nel rispetto del giusto processo recante la semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento delle infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata ordinaria e dell’equo indennizzo, nonché
per il funzionamento e la composizione del comitato per le pensioni privilegiate ordinaria.
Il regolamento definisce un procedimento unico per il riconoscimento della causa di servizio e la concessione dell’equo indennizzo valido per tutti dipendenti della pubblica amministrazione di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, compreso il personale militare ed equiparato.
Il procedimento definito dal regolamento in esame si applica, in via transitoria e limitatamente ai dipendenti civili e militari dello Stato, anche ai fini del riconoscimento di un trattamento pensionistico di privilegio, nonché di stati invalidanti al servizio o di inabilità non dipendenti da causa di servizio, nelle more dell’assunzione dei relativi compiti da parte dell’I.N.P.D.A.P..
Per i restanti dipendenti della pubblica amministrazione, in materia di riconoscimento della causa di servizio finalizzata ad un trattamento pensionistico di privilegio o, comunque, per le altre forme di inabilità non dipendenti da causa di servizio, continuano a trovare applicazione le disposizioni di cui al D.lgs. 7 gennaio 1917, n. 295, alla legge 8 agosto 1991, n. 274 e al D.M. 8 maggio 1997, n. 187.
In particolare, nei confronti degli iscritti alle casse pensioni già gestite dagli ex Istituti di Previdenza, resta in vigore l’iter procedimentale attualmente utilizzato per l’accertamento del diritto alla pensione di privilegio che, si ricorda, viene attivato su istanza del dipendente dopo la cessazione dal servizio; pertanto, il Comitato tecnico per le pensioni privilegiate, istituito ai sensi dell’articolo 12 della legge n. 274/1991, continua ad esprimere il proprio giudizio previa acquisizione del rapporto informativo redatto dalla Prefettura competente e del verbale di visita medico-collegiale dell’Ospedale militare.
Tutte queste continueranno a rimanere in vigore fino a quando l’I.N.P.D.A.P. non si sarà dotato di un proprio regolamento che disciplini l’intera procedura sugli stati di inabilità, siano essi dipendenti o meno da causa di servizio, riguardante tutti gli iscritti all’I.N.P.D.A.P..
La vigente normativa prevede due modalità di avvio della procedura:
a) Iniziativa a domanda: il dipendente che abbia subito lesioni o contratto infermità o subito aggravamenti di infermità o lesioni preesistenti, ovvero l’avente diritto in caso di morte del dipendente, per fare accertare l’eventuale dipendenza da causa di servizio, deve presentare una domanda scritta all’ufficio o comando presso il quale presta servizio, indicando specificamente la natura dell’infermità o lesione, i fatti di servizio che vi hanno concorso e, ove possibile, le conseguenze sull’integrità fisica, psichica o sensoriale e sull’idoneità al servizio, allegando ogni documento utile. Fatto salvo il trattamento pensionistico di privilegio, la domanda, ai fini della concessione dei benefìci previsti da disposizioni vigenti, deve essere presentata dal dipendente entro sei mesi dalla data in cui si è verificato l’evento dannoso o da quella in cui ha avuto conoscenza dell’infermità o della lesione o dell’aggravamento.
Tutto ciò vale anche quando la menomazione dell’integrità fisica si manifesta
dopo la cessazione del rapporto d’impiego. La presentazione della richiesta di equo indennizzo può essere successiva o contestuale alla domanda di riconoscimento di causa di servizio ovvero può essere prodotta nel corso del procedimento di riconoscimento di causa di servizio, entro il termine di dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui agli articoli 7, comma 2, e 8, comma 2; in quest’ultimo caso il procedimento si estende anche alla definizione della richiesta di equo indennizzo.
La richiesta di equo indennizzo deve riguardare la morte o una menomazione dell’integrità fisica o psichica o sensoriale, ascrivibile ad una delle categorie di cui alla tabella A o alla tabella B annesse al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834, e successive modificazioni; la menomazione conseguente ad infermità o lesione non prevista in dette tabelle è indennizzabile solo nel caso in cui essa sia da ritenersi equivalente ad alcuna di quelle contemplate nelle tabelle stesse, anche quando la menomazione dell’integrità fisica si manifesta entro cinque anni dalla cessazione del rapporto d’impiego, elevati a dieci anni per invalidità derivanti da infermità ad eziopatogenesi non definita o idiopatica.
La richiesta di equo indennizzo può essere proposta dagli eredi del dipendente deceduto, anche se pensionato, entro sei mesi dal decesso.
La richiesta di equo indennizzo, fatte salve le disposizioni già richiamate e l’articolo 14, comma 4, dello stesso D.P.R. deve essere presentata non oltre il termine di sei mesi dalla data di notifica o comunicazione del provvedimento di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità o lesione, da cui sia derivata una menomazione ascrivibile alle tabelle di cui al comma 7, ovvero da quando si è verificata la menomazione in conseguenza dell’infermità o lesione già riconosciuta dipendente da causa di servizio, ovvero da
quando si è verificata la menomazione in conseguenza dell’infermità o lesione già riconosciuta dipendente da causa di servizio.
La nuova disciplina ha mantenuto fermi i criteri medico-legali in tema di riconoscimento della causa di servizio seguita sulla base della vigente normativa in materia di trattamento pensionistico di privilegio, nonché per l’applicazione della tabella A o della tabella B annesse al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834, e successive modificazioni, o della tabella F1 annessa al decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915.
b) Avvio d’ufficio: L’Amministrazione inizia d’ufficio il procedimento per il riconoscimento della causa di servizio quando risulta che un proprio dipendente abbia riportato lesioni per certa o presunta ragione di servizio o abbia contratto infermità nell’esporsi per obbligo di servizio a cause morbigene e dette infermità siano tali da poter divenire causa d’invalidità o di altra menomazione della integrità fisica, psichica o sensoriale. L’Amministrazione deve procedere d’ufficio anche in caso di morte del dipendente quando il decesso è avvenuto in attività di servizio e per fatto traumatico ivi riportato. Secondo la costante giurisprudenza tutte le volte in cui l’Amministrazione sarebbe obbligata ad avviare d’ufficio la procedura, l’interessato non incorre nella decadenza quinquennale laddove successivamente decida di fare avviare il procedimento ad istanza di parte.
3. L’Istruttoria
L’ufficio che riceve la domanda ne deve curare l’immediato invio, unitamente alla
documentazione prodotta dall’interessato, all’ufficio dell’Amministrazione competente ad emettere il provvedimento finale, il quale entro trenta giorni, ove rilevi la manifesta inammissibilità o irricevibilità, respinge la domanda stessa con provvedimento motivato da notificare o comunicare, anche in via amministrativa, al dipendente, entro dieci giorni.
Quando non ricorrano queste ipotesi pregiudiziali, l’ufficio che provvede ad adottare il provvedimento finale nel medesimo termine, trasmette alla Commissione territorialmente competente la domanda e la documentazione prodotta dall’interessato, dandone comunicazione allo stesso entro i successivi dieci giorni.
Il responsabile dell’ufficio, presso il quale il dipendente ha prestato servizio nei periodi interessati al verificarsi di fatti attinenti all’insorgenza od aggravamento di infermità o lesioni, deve evadere le richieste istruttorie fornendo gli elementi informativi entro dieci giorni dalla ricezione della richiesta stessa.
Queste disposizioni si applicano anche nel caso in cui il procedimento sia stato avviato d’ufficio da parte dell’Amministrazione.
4. La Commissione medico-ospedaliera di cui all’articolo 165, comma primo, del Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092

La diagnosi dell’infermità o lesione, comprensiva possibilmente anche dell’esplicitazione eziopatogenetica, nonché del momento della conoscibilità della patologia, e delle conseguenze sull’integrità fisica, psichica o sensoriale, e sull’idoneità al servizio, è effettuata dalla Commissione territorialmente competente in relazione all’ufficio di ultima assegnazione del dipendente ovvero, se il dipendente è pensionato o deceduto, alla residenza rispettivamente del pensionato o dell’avente diritto. La Commissione è composta da tre ufficiali medici, di cui almeno uno, preferibilmente, specialista in medicina legale e delle assicurazioni.
La Commissione, quando deve pronunciarsi su infermità o lesioni di militari appartenenti a forze armate diverse o di appartenenti a corpi di polizia, anche ad ordinamento civile, è composta da due ufficiali medici e da un ufficiale medico o funzionario medico della forza armata, corpo o amministrazione di appartenenza.
Per esigenze legate alla complessità dell’accertamento sanitario la predetta può
richiedere la partecipazione alla visita, con voto consultivo, di un medico specialista, mentre l’interessato può farsi assistere durante la visita, senza oneri per l’amministrazione, da un medico di fiducia, che non integra, però, la composizione della Commissione.
Quest’ultima, entro trenta giorni dalla ricezione degli atti dall’Amministrazione, effettua la visita per il tramite di almeno un componente e redige processo verbale, firmato da tutti i membri. Dal verbale debbono risultare le generalità del dipendente, la qualifica e la firma dei componenti della Commissione, il giudizio diagnostico, gli accertamenti e gli elementi valutati a fini diagnostici, la determinazione della data di conoscibilità o stabilizzazione dell’infermità da cui derivi una menomazione ascrivibile a categoria di compenso, nonché l’indicazione della categoria stessa, il giudizio di idoneità al servizio od altre forme di inabilità, le eventuali dichiarazioni a verbale del medico designato dall’interessato, i motivi di dissenso del componente eventualmente dissenziente ed il voto consultivo del medico specialista.
Il verbale deve essere trasmesso all’Amministrazione competente entro quindici
giorni dalla visita. In caso di accertamento conseguente alla trasmissione di certificazione medica ai sensi dell’articolo 8, comma 1, il verbale è inviato direttamente al Comitato di verifica per le cause di servizio dalla Commissione medesima, che provvede a dare comunicazione all’interessato.
5. Adempimenti dell’Amministrazione
Entro trenta giorni dalla ricezione del verbale della Commissione, l’ufficio competente ad emettere il provvedimento finale invia al Comitato, oltre al verbale stesso, una relazione nella quale sono riassunti gli elementi informativi disponibili, relativi al nesso causale tra l’infermità o lesione e l’attività di servizio, nonché l’eventuale documentazione prodotta dall’interessato.
Al dipendente è data comunicazione della trasmissione degli atti al Comitato
entro i successivi dieci giorni, con una nota nella quale viene indicata anche la possibilità dell’interessato di presentare richiesta di equo indennizzo entro il termine di dieci giorni dalla ricezione della comunicazione.
L’ufficio respinge la domanda di equo indennizzo, con provvedimento motivato,
quando riscontra, a seguito degli accertamenti sanitari della Commissione sulla conoscibilità o stabilizzazione dell’infermità o lesione, che la domanda è stata presentata oltre i termini di decadenza.
6. Presentazione diretta di certificazione medica
Al fine dell’accelerazione del procedimento, il dipendente o l’avente diritto in caso di morte del dipendente può presentare, contestualmente alla domanda di riconoscimento di causa di servizio o concessione di equo indennizzo, può presentare certificazione medica concernente l’accertamento dell’infermità specificamente dichiarata ovvero della causa clinica di morte, con la diagnosi dell’infermità o lesione, comprensiva possibilmente anche dell’esplicitazione eziopatogenetica, nonché del momento della conoscibilità della patologia,
e delle conseguenze sull’integrità fisica, psichica o sensoriale, e sull’idoneità al servizio, rilasciata da una delle commissioni mediche operanti presso le aziende sanitarie locali non oltre un mese prima della data di presentazione della domanda stessa.
Il competente ufficio dell’Amministrazione, ove non sussistano condizioni di inammissibilità o irricevibilità, inoltra la domanda e la certificazione medica alla Commissione ed al Comitato entro il termine di trenta giorni dalla ricezione della domanda stessa.
Al dipendente è data comunicazione della trasmissione degli atti al Comitato entro i successivi dieci giorni, con nota nella quale viene indicata anche la possibilità dell’interessato di presentare richiesta di equo indennizzo entro il termine di dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, nonché di presentare opposizione nello stesso termine di dieci giorni.
L’effettuazione della visita è disposta, previa richiesta del medico di base, dall’Azienda sanitaria locale, territorialmente competente. Alla visita il dipendente può farsi assistere da un medico di fiducia, senza oneri per l’Amministrazione.
7. Ricorso alternativo ad altro organismo di accertamento medico
In alternativa all’invio alla Commissione l’Amministrazione, in relazione e compatibilmente con i carichi di lavoro della Commissione stessa, nonché con l’organizzazione anche territoriale della sanità militare, può trasmettere la domanda e la documentazione prodotta dall’interessato all’Azienda sanitaria locale, territorialmente competente secondo i criteri indicati all’articolo 6, comma 1, del regolamento, per l’accertamento sanitario da parte della Commissione medica di cui all’articolo 1, comma 2, della legge 15 ottobre 1990, n. 295, ovvero alla Commissione medica di verifica di cui all’articolo 2-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 157; come modificato dall’articolo 5 del decreto legislativo 29 giugno 1998, n. 278, competente secondo i criteri indicati all’articolo 6, comma 1, del regolamento.
Per le visite relative a militari o appartenenti a corpi di polizia, anche ad ordinamento civile, disposte ai sensi del presente articolo, la Commissione medica è di volta in volta integrata con un ufficiale medico o funzionario medico della forza armata, del corpo o amministrazione di appartenenza.
8. Comitato di verifica per le cause di servizio
Il Comitato di verifica per le cause di servizio altro non è che il vecchio Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie che ha assunto tale denominazione.
Esso è formato da un numero di componenti non superiore a quaranta e non inferiore a trenta, scelti fra gli esperti della materia, provenienti dalle diverse magistrature,dall’Avvocatura dello Stato e dal ruolo dei dirigenti delle amministrazioni dello Stato, nonché tra gli ufficiali superiori medici delle Forze armate e qualifiche equiparate delle Forze di polizia di Stato a ordinamento civile e militare e tra funzionari medici delle amministrazioni dello Stato preferibilmente specialisti in medicina legale e delle assicurazioni. Per l’esame
delle domande relative a militari o appartenenti a corpi di polizia, anche a ordinamento civile, il Comitato è di volta in volta integrato da un numero di ufficiali o funzionari dell’arma,corpo o amministrazione di appartenenza non superiore a due.
Il Comitato è presieduto da un magistrato della Corte dei Conti.
9. Pareri del Comitato
Il Comitato accerta la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l’infermità o lesione.
Entro sessanta giorni dal ricevimento degli atti, il Comitato si pronuncia, con parere motivato, sulla dipendenza dell’infermità o lesione da causa di servizio con parere da comunicare entro quindici giorni all’amministrazione.
Entro venti giorni dal ricevimento degli atti, tuttavia, il Comitato può richiedere supplementi di accertamenti sanitari in modo da assicurare la diversità dell’organismo rispetto a quello che ha reso la prima diagnosi. Il verbale della visita medica è trasmesso direttamente al Comitato entro quindici giorni, il quale si pronuncia entro i trenta giorni successivi.
10. Unicità di accertamento
Il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità o lesione costituisce accertamento definitivo anche nell’ipotesi di successiva richiesta di equo indennizzo e di trattamento pensionistico di privilegio.
11. Termini e competenza
L’Amministrazione si pronuncia sul solo riconoscimento di infermità o lesione dipendente da causa di servizio, su conforme parere del Comitato, anche nel caso di intempestività della domanda di equo indennizzo, entro venti giorni dalla data di ricezione del parere stesso. Entro lo stesso termine l’amministrazione che, per motivate ragioni, non ritenga di conformarsi a tale parere, ha l’obbligo di richiedere ulteriore parere al Comitato, che lo rende entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta; l’Amministrazione adotta il provvedimento nei successivi dieci giorni motivandolo conformemente al parere del Comitato.
L’Amministrazione, quindi, non ha nessun margine discrezionale di scostamento dal parere reso dal Comitato che va qualificato, dunque, come obbligatorio e vincolante.
Il provvedimento finale è adottato nel rispetto dei termini procedimentali previsti dal regolamento ed è notificato o comunicato, anche per via amministrativa, all’interessato nei successivi quindici giorni.
In caso di concorrente richiesta di equo indennizzo prima della espressione del parere del Comitato, è adottato un unico provvedimento di riconoscimento di dipendenza da causa di servizio e concessione di equo indennizzo.
Entro cinque anni dalla data di comunicazione del provvedimento di riconoscimento di dipendenza da causa di servizio e concessione di equo indennizzo, il dipendente, in caso di aggravamento della menomazione della integrità fisica, psichica o sensoriale per la quale è stato concesso l’equo indennizzo, può per una sola volta chiedere all’Amministrazione la revisione dell’equo indennizzo già concesso.
12. Accertamenti di inidoneità ed altre forme di inabilità
Ai fini dell’accertamento delle condizioni di idoneità al servizio, l’Amministrazione sottopone il dipendente a visita della Commissione territorialmente competente, con invio di una relazione recante tutti gli elementi informativi disponibili.
In conformità all’accertamento sanitario di inidoneità assoluta a qualsiasi impiego e mansione, l’Amministrazione procede, entro trenta giorni dalla ricezione del verbale della Commissione, alla risoluzione del rapporto di lavoro e all’adozione degli atti necessari per la concessione di trattamenti pensionistici alle condizioni previste dalle vigenti disposizioni in materia, fatto salvo quanto
previsto per il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia, anche ad ordinamento civile.
13. Trattamenti pensionistici di privilegio
Per i procedimenti di riconoscimento di causa di servizio, a fini di trattamento pensionistico di privilegio, nonché di stati invalidanti al servizio o di inabilità non dipendenti da causa di servizio, sempre per fini pensionistici, dei dipendenti civili e militari dello Stato, come già accennato si seguono le procedure indicate dal regolamento di cui al D.P.R. n. 461 del 29 ottobre 2001 e dalle disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, non abrogate a seguito dell’entrata in vigore del suddetto regolamento, e ciò fino all’assunzione da parte dell’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (I.N.P.D.A.P.) dei relativi procedimenti, sulla base dei regolamenti da adottare ai sensi dell’articolo 3, comma 5, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479.
E’ rimasto, comunque, fermo quanto disposto dall’articolo 169 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, sul termine di cinque o dieci anni dalla cessazione del servizio per la presentazione di domanda di trattamento pensionistico di privilegio.
Proprio in relazione a quest’ultimo termine va segnalato un recente intervento del Giudice delle leggi il quale (CORTE COSTITUZIONALE - SENTENZA 1 agosto 2008, n. 323), con riferimento ai casi nei quali la malattia insorga allorché siano già decorsi cinque anni dalla cessazione dal servizio - ferma restando la disciplina attuale per le altre ipotesi - ha dichiarato la norma costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevedeva che, in tale ipotesi, il termine quinquennale di decadenza per l’inoltro della domanda di accertamento della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte - ai fini dell’ammissibilità della
domanda di trattamento privilegiato - decorresse dalla manifestazione della malattia stessa.
Il dubbio di costituzionalità sciolto dalla decisione muoveva dalla considerazione che l’art. 169 del .D.P.R. n. 1092/1973, fissando il dies a quo del termine quinquennale di decadenza al momento della cessazione dal servizio, a prescindere dalle modalità concrete di manifestazione della malattia, comprimesse del tutto ingiustificatamente il diritto alla pensione privilegiata dei lavoratori per i quali l’insorgenza della manifestazione morbosa fosse successiva al decorso di detto termine. Nell’occasione la Corte ha richiamato la consolidata giurisprudenza in materia di cd. danni lungolatenti, un pregiudizio, cioè, ove vi sia uno stacco temporale tra condotta danneggiante ed insorgenza della lesione (e la sua rapportabilità causale ad un dato fatto giuridico).
La Corte ha evidenziato come le attuali conoscenze mediche abbiano messo in
luce l’esistenza di malattie in cui, fra la causa della patologia e la relativa manifestazione, intercorra un lungo e non preventivabile periodo di latenza in assenza di alcuna specifica sintomatologia, come ad esempio in quelle provocate dall’esposizione all’amianto.
E’ apparso evidente, quindi, che quando l’infermità si manifesta successivamente al decorso del termine quinquennale dalla cessazione del servizio, la norma censurata esigeva irragionevolmente che la domanda di accertamento della dipendenza della infermità dal servizio svolto fosse inoltrata entro un termine in cui ancora difetta il presupposto
oggettivo (l’infermità) della richiesta medesima.
14. Norme abrogate
a) la legge 11 marzo 1926, n. 416, salvo gli articoli 11, 11-bis, 12, 13 e 14, nonché l’articolo 5 per la parte non richiamata dall’articolo 19 del presente regolamento;
b) il regolamento approvato con regio decreto 15 aprile 1928, n. 1024, salvo gli articoli 19, 20 e 21;
c) gli articoli 129, commi quarto e quinto, e 130 del decreto del Presidente della
Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3;
d) gli articoli 39, 40 e 56 del decreto del Presidente della Repubblica 3 maggio
1957, n. 686;
e) l’articolo 165, commi secondo, terzo e quarto, l’articolo 172, commi primo, secondo, terzo e quarto, nonché gli articoli 166, 170, 171, 174, 175, 176, 177, 178, 179 e 187 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092;
f) l’articolo 5-bis del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 1987, n. 472;
g) il decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 349;
h) l’articolo 1, comma 121, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
15. Requisiti per la pensione di privilegio
Per tutti i dipendenti pubblici le infermità prodotte da cause di servizio sono suddivise in otto categorie, dall’ottava (infermità meno gravi) alla prima (le più gravi).
Con il provvedimento di concessione il titolare della pensione viene inserito in una delle categorie, ma se l’infermità peggiora l’interessato può in qualunque momento chiedere la revisione del provvedimento di concessione per ottenere il passaggio a una categoria superiore e la riliquidazione della pensione.
Per i dipendenti civili affinché possa procedersi all’attribuzione della pensione di privilegio sono necessari tre requisiti:
a) che l’infermità o l’infortunio siano dipendenti da causa o concausa di servizio;
b) che l’infermità o l’infortunio abbiano determinato menomazioni dell’integrità
personale ascrivibili a una delle categorie di cui alla tabella A annessa al
D.P.R. 23 dicembre 1978 n. 915, anche, eventualmente, attraverso il c.d. criterio dell’equivalenza sancito dall’art. 11 D.P.R. n. 915/1978, in forza del quale, essendo riconosciuto alle tabelle ad esso allegate carattere indicativo, le infermità e lesioni in esse non contemplate debbono essere ascritte alle categorie comprendenti infermità e lesioni equivalenti per il grado di inabilità al lavoro da esse determinato;
c) che l’infermità o l’infortunio abbiano determinato l’inidoneità assoluta e permanente al servizio, da intendersi come inidoneità alle mansioni proprie della qualifica rivestita dal dipendente e non già come inidoneità a qualsiasi proficuo lavoro (Corte dei Conti Lombardia, Sez. giurisdiz., 04/12/2004, n. 1488; Idem, Sez. III App., 28/04/2004, n. 266).
Per i dipendenti militari ed i Corpi di Polizia, la legge non richiede il requisito dell’inabilità:
l’art. 15, comma 3, infatti, ha fatto salvo, a tal proposito, quanto previsto per il
personale delle Forze armate e delle Forze di polizia, anche ad ordinamento civile, ed il successivo art. 17 ha stabilito che per i procedimenti di riconoscimento di causa di servizio, a fini di trattamento pensionistico di privilegio, nonché di stati invalidanti al servizio o di inabilità non dipendenti da causa di servizio, sempre per fini pensionistici, dei dipendenti civili e militari dello Stato, si seguano le procedure indicate dal regolamento n. 461/2001 e dalle
disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, non abrogate a seguito dell’entrata in vigore del citato regolamento, e l’art. 67 del D.P.R. n. 1092/1973 che per i militari non prevede il detto requisito, non è stato abrogato.
Se l’interessato ottiene la liquidazione dell’equo indennizzo, e successivamente, per la stessa causa la pensione di privilegio, la metà dell’equo indennizzo già liquidata viene recuperata sul pagamento della pensione di privilegio.
Il trattamento pensionistico di privilegio per i dipendenti statali, se la domanda è prodotta dopo due anni dal collocamento a riposo, fermo restando il diritto alla pensione (che è imprescrittibile), decorre a partire dal mese successivo a quello della presentazione della domanda, in caso contrario dal giorno del collocamento a riposo.
La prestazione è vitalizia e cessa, quindi, con la morte del titolare, salvo i casi di
reversibilità.
16. Il D.P.R. n. 37/2009
Di recentissima emanazione è il D.P.R. 3 marzo 2009, n. 37, approvato in attuazione dell’articolo 2, commi 78 e 79, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, il quale ha disciplinato i termini e le modalità di riconoscimento di particolari infermità da cause di servizio per alcune categorie di personale ai fini dell’erogazione delle speciali elargizioni ivi previste, operando un sostanziale rinvio, sotto il profilo procedurale al D.P.R. n. 461/2001.
Si tratta del personale militare e civile italiano impiegato nelle missioni militari all’estero, del personale militare e civile italiano impiegato nei poligoni di tiro e nei siti in cui vengono stoccati munizionamenti, del personale militare e civile italiano impiegato nei teatri di conflitto, i cittadini italiani operanti nei settori della cooperazione ovvero impiegati da organizzazioni non governative nell’ambito di programmi aventi luogo nei teatri di conflitto e nelle aree di missioni italiane all’estero e nei poligoni di tiro e nei siti ove vengono stoccati
munizionamenti, i cittadini italiani residenti nelle zone adiacenti alle basi militari sul territorio nazionale presso le quali è conservato munizionamento pesante o esplosivo e nelle aree di poligoni di tiro e nei siti ove vengono stoccati munizionamenti, il coniuge, il convivente e i figli superstiti di tutti i soggetti suddetti ovvero i fratelli conviventi ed a carico qualora siano gli unici superstiti, in caso di decesso a seguito delle patologie di cui all’articolo 2, comma
78, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
Le disposizioni sono finalizzate alla concessione delle speciali elargizioni di cui all’articolo 5, commi  e 5 della legge 3 agosto 2004, n. 206, qui previste per quelle menomazioni all’integrità psicofisica permanentemente invalidanti o a cui è conseguito il decesso, delle quali l’esposizione e l’utilizzo di proiettili all’uranio impoverito e la dispersione nell’ambiente di nano-particelle di minerali pesanti prodotte da esplosione di materiale bellico abbiano costituito la causa ovvero la concausa efficiente e determinante. Va rilevato che si tratta di disposizioni temporalmente limitate, in quanto riguardano solo il triennio 2008-2010.
Per la giurisdizione deve farsi riferimento all’A.G.O., tranne per il caso, previsto dall’art. 3 della legge n. 302/90, da ritenersi applicabile anche alla fattispecie, che l’interessato, anche dipendente pubblico, che subisca un’invalidità permanente pari almeno a due terzi della capacità lavorativa, opti, in luogo della elargizione in unica soluzione, per un assegno vitalizio commisurato all’entità della invalidità permanente, in riferimento alla capacità lavorativa.
17. La tutela amministrativa e giurisdizionale
A partire dagli anni ‘90 il rapporto di pubblico impiego è stato oggetto di profonde riforme tutte mirate ad accentuarne una sua progressiva assimilazione a quello privatistico.
In tale ottica, per quello che qui ci occupa, uno degli interventi più incisivi è stato operato in tema di riparto della giurisdizione.
In particolare, da ultimo, ai sensi dell’art. 63 del 30 marzo 2001, n. 165 (norma essenzialmente ricognitiva dell’art. 68 del D.Lgs. n. 29/1993, come sostituito prima dall’art. 33 del D.Lgs. n. 546/1993, e poi dall’art. 29 del D.Lgs. n. 80/1998 e successivamente modificato dall’art. 18 del D.Lgs. n. 387/1998), sono state devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili, degli avvocati e procuratori dello Stato, del personale militare e delle Forze di polizia di Stato, del personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia, del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, il personale della carriera dirigenziale penitenziaria, nonché dei professori e dei ricercatori universitari in attesa della specifica disciplina che la regoli in modo organico ed in conformità ai princìpi della
autonomia universitaria di cui all’articolo 33 della Costituzione.
Tale innovazione non ha inciso sulla giurisdizione pensionistica della Corte dei Conti che è rimasta non solo esclusiva ma, altresì, estesa all’intero rapporto, e non di solo annullamento,
ma anche di merito con gli stessi poteri del giudice civile (Cass. civ. - Ord. - Sez. Unite, 09/01/2008, n. 171).
Sul fronte dell’equo indennizzo, invece, l’innovazione ha determinato, in relazione alle diverse tipologie di rapporto di lavoro, uno sdoppiamento della giurisdizione, prima unitariamente intestata ai T.A.R./Consiglio di Stato, confermando quella del giudice amministrativo per i dipendenti ad ordinamento pubblicistico e devolvendo, invece, alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie per il personale c.d. “privatizzato”.
Tale diversa ripartizione non è senza conseguenza sul piano delle tutele, in quanto mentre davanti al giudice ordinario è possibile sindacare e riesaminare l’intero rapporto, così come accade innanzi alla Corte dei Conti in sede di giurisdizione pensionistica, senza vincolo alcuno derivante dalle vicende del procedimento amministrativo, innanzi al giudice amministrativo, invece, il parere reso dal Comitato è contraddistinto da una valutazione tecnica che, tranne i
limiti della irragionevolezza e della palese incongruità, si sottrae al sindacato di legittimità del giudice amministrativo (Cons. Stato, Sez. IV, 31/05/2007, n. 2875), per cui il sindacato che quest’ultimo è chiamato a svolgere deve ritenersi limitato ai soli casi di manifesta illogicità e di errore sui presupposti ictu oculi rilevabile (Cons. Stato, Sez. IV, 30/05/2007, n. 2779).
Tale rigorosa limitazione è stata recentissimamente ribadita dal Consiglio di Stato (Sezione Sesta - Sent. del 06.04.2009, n. 2118), il quale ha confermato come, in sede di liquidazione dell’equo indennizzo, l’amministrazione sia tenuta a recepire e a far proprio il parere del Comitato di verifica per le cause di servizio, unico organo consultivo al quale, nel procedimento preordinato alla verifica dei presupposti per la liquidazione dell’equo indennizzo,
spetta il compito di esprimere il giudizio finale sull’eziologia, professionale o no, dell’infermità sofferta dal pubblico dipendente.
Conseguenza della particolare efficacia del parere - obbligatorio - espresso da tale organo è la sua idoneità, ove non vi siano elementi comprovanti la sua inattendibilità, a fungere da unica motivazione per il provvedimento finale, mentre solo nel caso in cui l’amministrazione ritenga di non potervi aderire sorge un obbligo specifico di motivazione in capo alla stessa (Cons. Stato, sez. VI, 12 novembre 2008, n. 5663).
Da ciò deriva che non è consentito, neppure in sede di contenzioso giurisdizionale, privilegiare, rispetto a tale parere obbligatorio, il diverso giudizio, emesso dall’ufficio medico legale del Ministero della Sanità in un altro giudizio (pensionistico innanzi alla Corte dei Conti), senza tener conto che nella sequenza procedimentale tesa all’esame della corresponsione (o
del diniego) dell’equo indennizzo, il compito di esprimere il giudizio finale spetta unicamente, come si è detto, al Comitato che, nella specie, aveva concluso nel senso che l’infermità riscontrata non fosse ascrivibile ad alcuna categoria per mancanza di limitazioni funzionali.
Ad una tutela piena, quindi, innanzi al giudice ordinario ed alla Corte dei Conti, si contrappone una tutela limitata innanzi al giudice amministrativo, una diversità di trattamento che non sembra poter trovare giustificazione, sul piano della ragionevolezza, nel diverso status (pubblicistico/privatistico) dei dipendenti.
Tale diversità di tutela giurisdizionale potrebbe, però, riverberare i propri effetti anche sul piano (ben più importante) del trattamento pensionistico.
Come si è già detto l’art. 12 del D.P.R. 29 ottobre 2001 n. 461 ha sancito l’unicità dell’accertamento, prevedendosi espressamente che il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità o lesione, sulla quale deve pronunciarsi in ogni caso il Comitato di verifica, costituisce accertamento definitivo anche nell’ipotesi di successiva richiesta di equo indennizzo e di trattamento pensionistico di privilegio.
A questo punto occorre chiedersi come operi il citato principio dell’unicità dell’accertamento sui distinti piani procedimentali amministrativo e giudiziario.
Le fin qui limitate pronunce sul punto appaiono decisamente ed univocamente orientate nel senso che tale preclusione, ancorché operi nel procedimento amministrativo, non possa essere vincolante per il giudice contabile chiamato ad accertare non la legittimità dell’atto ma la sussistenza del diritto, con ampiezza di poteri istruttori e senza condizionamenti di sorta. In tal senso si era, del resto, espressa la giurisprudenza della Corte dei conti in relazione alla analoga disposizione di cui all’art. 163 del T.U. 29.12.1973 n. 1092 nel testo
previgente all’entrata in vigore dell’art. 5 bis della legge 20.11.1987 n. 472, laddove si disponeva che, nel caso in cui l’amministrazione centrale abbia già adottato un provvedimento definitivo sulla dipendenza di infermità o lesioni, ai sensi delle norme concernenti lo stato giuridico del personale, le questioni risolute con detto provvedimento non possono essere riesaminate ai fini del trattamento di quiescenza privilegiato.
D’altronde, questa sembra essere l’unica interpretazione costituzionalmente orientata, al fine di garantire il rispetto del principio del giusto processo, di cui all’art. 111 della Costituzione, secondo cui ogni processo si svolge nel contradditorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale.
Se al giudice contabile non si riconoscesse il diritto/dovere di riesaminare comunque ed in ogni caso l’intero rapporto, si svuoterebbe di significato la stessa giurisdizione pensionistica della Corte dei Conti e si vanificherebbe nella sostanza il diritto di difesa del ricorrente.
A quel punto, però, l’unico strumento di impugnazione che il dipendente avrebbe a disposizione, quanto meno sul piano del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, sarebbe l’impugnativa del provvedimento davanti all’A.G.O. o al T.A.R. (a secondo dello status giuridico), con un effetto, poi, di vincolo per giudicato esterno sul processo pensionistico,
con l’aggravante della limitata cognizione e poteri del giudice amministrativo, laddove quest’ultimo sia competente per il primo contenzioso. Anche in questo caso, dunque, il giudice pensionistico vedrebbe sostanzialmente svuotata la propria funzione giustiziale in favore di una quasi-notarile, ed un diritto soggettivo perfetto si vedrebbe ridotto a poco più che un interesse legittimo.
Su di un piano più fattuale, poi, non può essere ignorato che il procedimento di riconoscimento della dipendenza e dell’eventuale equo indennizzo precede di molto, assai spesso, sul piano temporale, il contenzioso pensionistico e non di rado, specialmente per le malattie virali ed oncologiche, deve confrontarsi con i progressi scientifici che, per fortuna, ormai vengono registrati con grande frequenza. Cosa accadrebbe se il giudice pensionistico dovesse
rimanere vincolato ad un giudizio di non dipendenza consolidatosi per la mancata impugnazione o per una sentenza non favorevole del giudice preventivamente adito, pur in presenza di nuove acquisizioni scientifiche in grado di provare la sussistenza dell’invocata dipendenza?
Ma se sul piano del contenzioso pensionistico tale interpretazione della norma sin qui seguita dalla giurisprudenza contabile consente di mantenere intatta la pienezza della tutela giurisdizionale, a ben diverse conclusioni si deve pervenire per l’equo indennizzo, il cui contenzioso è destinato ad essere ben diversamente trattato dall’A.G.O. (giudice civile) rispetto al T.A.R./Consiglio di Stato per i motivi che già si sono diffusamente illustrati.
A questo punto c’è da chiedersi quale significato debba attribuirsi all’unificazione del procedimento e del provvedimento per gli istituti della dipendenza, dell’equo indennizzo e della pensione di privilegio sul piano della devoluzione della giurisdizione per blocchi di materie.
E’ di tutta evidenza che i tre provvedimenti finali (dipendenza - equo indennizzo - pensione privilegiata) afferiscono tre materie sostanzialmente diverse tra loro: la prima riguarda lo stesso rapporto di servizio, la seconda ha natura indennitaria e risponde ad una funzione soltanto riparatoria, la terza inerisce il vero e proprio rapporto di quiescenza. Tutte e tre, però, sono legate da una sorta di filo rosso che le accomuna nell’immaginario collettivo
in funzione del futuro trattamento pensionistico che, pertanto, assume una portata assolutamente prevalente rispetto ai primi due rapporti.
Occorre chiedersi, quindi, se l’illustrata richiamata unificazione procedimentale voluta dal legislatore non debba trovare un necessario riscontro sul piano della tutela giurisdizionale, riconoscendo al giudice del rapporto principale, quello di quiescenza, la cognizione dell’intero procedimento che, è bene rimarcarlo, ad altro non è finalizzato, nella sua essenza, che al riconoscimento di particolari condizioni di favore “per” (l’accesso alla quiescenza) e “nel” (la liquidazione del) futuro trattamento pensionistico.
L’unificazione della giurisdizione in capo alla Corte dei Conti della cognizione sui
provvedimenti di dipendenza da causa di servizio, di equo indennizzo e di pensione privilegiata - che la vigente costituzione consentirebbe - sarebbe garanzia per tutto il pubblico impiego di una tutela giurisdizionale uniforme e piena, forte di oltre un secolo di specializzazione nel settore della quiescenza, una giurisdizione che va ulteriormente valorizzata e rafforzata e non, come da taluno improvvidamente sostenuto, dispersa nel calderone comune della giurisdizione dell’A.G.O.
Va, a tal riguardo, peraltro, segnalata una recentissima sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, la n. 5467/2009 del 17 febbraio - 6 marzo 2009 che sembra andare proprio nel senso di una accentuazione della vis attrattiva della giurisdizione contabile verso tutto ciò che riguarda il rapporto pensionistico.
Si trattava di un (invero infrequente) conflitto negativo di giurisdizione che poneva la questione se la controversia introdotta da una ricorrente, coniuge ed erede di un dipendente pubblico, tendente ad ottenere il riconoscimento della causa di servizio della patologia che aveva provocato la morte ed il conseguente trattamento pensionistico privilegiato indiretto,
appartenesse alla giurisdizione della Corte dei Conti o del giudice ordinario.
La Suprema Corte regolatrice ha ricordato come avesse più volte affermato che sono attribuite alla giurisdizione della Corte dei Conti (ex art. 13, r.d. 12 luglio 1934 n. 1214) le controversie aventi ad oggetto il trattamento di pensione dei dipendenti dello Stato e di altri enti pubblici (cfr. ex plurimis Cass., sez. un., 25 marzo 2005, n. 6404, Cass., sez. un., 30 dicembre 2004, n. 24171) e quindi anche le questioni che attengono alla spettanza, o meno, del trattamento di pensione privilegiata.
Il giudice ordinario di merito aveva ritenuto, in contrario avviso rispetto a quanto sostenuto dalla Corte dei Conti, che ove anche la domanda fosse stata da intendere come avente ad oggetto unicamente il mero accertamento della dipendenza da causa di servizio della patologia che aveva determinato la morte del coniuge, dipendente regionale, non di meno si doveva comunque affermare la giurisdizione della Corte dei Conti.: infatti la domanda di mero accertamento è - e deve essere - sorretta da un interesse ad agire che la finalizza e
ne limita anche l’ambito una volta che la pronuncia di accoglimento sia passato in giudicato. La ricorrente aveva domandato l’accertamento della causa di servizio al fine della spettanza
della pensione privilegiata e l’aveva richiesto nei confronti di quegli enti che riteneva fossero soggetti passivi dell’obbligazione di erogare il trattamento pensionistico.
Si trattava, quindi, pur sempre di una controversia che - quanto al petitum sostanziale
- atteneva alla materia del trattamento di pensione privilegiata.
Essa, conseguentemente, va devoluta alla giurisdizione della Corte dei Conti, la quale è prevista dal cit. art. 13 con formulazione ampia “in materia di pensione in tutto o in parte a carico dello Stato o di altri enti designati dalla legge”; norma questa che ora ha un preciso riferimento costituzionale nell’art. 103, secondo comma, Cost., che assegna alla Corte dei conti la giurisdizione in determinate “materie”: quella di contabilità pubblica e le altre specificate
dalla legge. II criterio di riparto e quindi la “materia” in generale e specificamente la “materia di pensione in tutto o in parte a carico dello Stato o di altri enti designati dalla legge”.
Ha precisato la Corte Suprema che non ha fondamento la distinzione tra controversie aventi ad oggetto il riconoscimento del diritto alla pensione privilegiata (ritenute attribuite alla giurisdizione della stessa Corte dei Conti) e controversie aventi ad oggetto il mero riconoscimento della causa di servizio al fine dell’attribuzione di tale trattamento pensionistico (ritenute attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario). In realtà entrambe attengono alla “materia”
delle pensioni privilegiate pubbliche e ciò radica la giurisdizione della Corte dei Conti.
Ha poi ribadito la Corte regolatrice che nelle controversie per l’ottenimento della pensione privilegiata ordinaria per invalidità dovuta ad infermità dipendente da causa di servizio (nella specie, in cumulo con la pensione per esodo anticipato dal pubblico impiego) la Corte dei Conti può autonomamente rivalutare le condizioni per la spettanza del beneficio previdenziale richiesto, eventualmente negando la sussistenza della dipendenza dell’infermità dal servizio prestato, senza incontrare alcuna preclusione negli accertamenti effettuati,
ad altri fini, sulle infermità medesime, in tema di rapporto di pubblico impiego, in quanto l’indicato giudizio della Corte dei Conti, riguardando la spettanza del diritto alla pensione, verte sul rapporto e non sull’atto amministrativo e non si applicano, rispetto ad esso, i limiti propri del giudizio d’impugnazione dell’atto amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità, restando incorporato l’atto impugnato, al pari dell’atto presupposto, nel riconoscimento ovvero nel diniego della posizione soggettiva.
In conclusione la Corte di Cassazione ha affermato il principio che è devoluta alla Corte dei Conti non solo la domanda di accertamento della causa di servizio proposta unitamente alla conseguente domanda di condanna dell’ente previdenziale al pagamento del trattamento pensionistico, ma anche la sola domanda di mero accertamento della causa di servizio quale presupposto della spettanza del trattamento pensionistico privilegiato.
Tanto basta ad eliminare ogni residua incertezza sulla pienezza ed esclusività della giurisdizione pensionistica contabile anche in presenza dell’unicità di accertamento della dipendenza da causa di servizio.
Di recente, tuttavia, sono insorte in sede parlamentare forti spinte nel senso che la sottrazione
alla Corte dei Conti fosse della giurisdizione pensionistica, con affermazioni del
tipo che “nella Costituzione non è scritta tra le competenze della Corte dei Conti quella di occuparsi di materia pensionistica. Se la Corte se ne occupa, è in virtù di una legge ordinaria, che però non ha più senso alla luce dell’evoluzione delle giurisdizioni ordinaria e contabile o amministrativa........se è giusto che la competenza o la giurisdizione sulla materia pensionistica passi alla giurisdizione ordinaria, si proceda in questo senso. Poi, per quanto riguarda i problemi del personale, è evidente che, se ci sarà un esubero nella Corte dei Conti, si potrà fare in modo che il personale giudiziario transiti all’interno della giurisdizione
ordinaria. Ciò è già avvenuto per molti magistrati militari e non comprendiamo perché non debba avvenire anche in questo caso”, ed ancora che “è inutile che la Corte dei Conti si occupi di pensioni, visto che di questa materia si occupa il giudice ordinario. Naturalmente si è detto di no, ma la Costituzione non prevede questa competenza, la Corte fa di più di quanto dovrebbe fare e rischia di fare meno bene”.
Premesso che le forze politiche che hanno sostenuto di recente la soppressione della giurisdizione pensionistica della Corte dei Conti sono le stesse che, all’epoca maggioranza in Parlamento, nel 2000 approvarono la quanto mai meritoria legge n. 205 contenente la creazione del giudice unico delle pensioni presso la Corte dei Conti - e viene da chiedersi cosa o piuttosto chi sia cambiato in così breve lasso di tempo.
Vero è che la Costituzione non prevede una riserva di giurisdizione in favore della
Corte dei Conti in materia pensionistica, ma è altrettanto vero che è la stessa Costituzione
a prevedere che il legislatore possa affidare alla Corte dei Conti la giurisdizione su “altre”
materie rispetto a quella della contabilità pubblica e quella pensionistica per i dipendenti
pubblici è stata da sempre affidata al giudice contabile e, si badi bene, non perché le regole
della previdenza pubblica fossero diverse da quelle private, ma perché, e la Corte di
Cassazione ce lo ha ricordato, si tratta di pensioni “in tutto o in parte a carico dello Stato o
di altri enti designati dalla legge”.
La finalità è, dunque, sempre e soltanto di tutela della finanza pubblica, e rientra, latu
sensu, nel concetto stesso di contabilità pubblica: un giudice specializzato per rapporti a
forte impatto potenziale sul bilancio pubblico.
Non che non si possa trasferire il contenzioso pensionistico pubblico al giudice ordinario
(a patto di volere accettare il prezzo del definitivo tracollo della giustizia civile, certo
18
non elidibile con il trasferimento di poche decine di magistrati contabili alla magistratura
ordinaria, via, peraltro non percorribile in ragione della natura di organo di rilievo costituzionale
della Corte dei Conti e delle speciali guarentigie attribuite ai suoi membri - status non
riconosciuto alla magistratura militare, ma anche questo non si può pretendere che sia noto
a tutti i parlamentari), ma bisogna essere pronti ad accettarne tutte le conseguenze, sia per
la parte pubblica che per i diretti interessati, in termini di durata dei processi e di impatto
delle relative pronunce.
Si dimentica troppo spesso che magistratura ordinaria ed amministrativa (ivi inclusa
quella contabile) si differenziano alla base per il sistema di reclutamento. Solo per la seconda
è richiesta un’esperienza pregressa almeno quinquennale nella P.A., e questo dato
dovrebbe fare riflettere sul perché alcune controversie sono e debbano restare riservate a
quelle giurisdizioni specializzate e, forse, altre ne dovrebbero essere devolute.
18. Punti critici del processo pensionistico innanzi alla Corte dei Conti
Due ultimi aspetti che toccano oggi il processo pensionistico innanzi alla Corte dei
Conti, meritano un ulteriore approfondimento: il doppio grado di giudizio ed il supporto
medico-legale alle decisioni giurisdizionali.
Ai sensi dell’art. 1, comma 5, del D.L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, nei giudizi in materia di
pensioni innanzi alla Corte dei Conti, l’appello è consentito per soli motivi di diritto; costituiscono
questioni di fatto quelle relative alla dipendenza di infermità, lesioni o morte da
causa di servizio o di guerra e quelle relative alla classifica o all’aggravamento di infermità
o lesioni.
A tale limitazione, tuttavia, hanno posto parziale rimedio le Sezioni Riunite della Corte
dei Conti le quali hanno ammesso che possa essere dedotto nell’appello in materia pensionistica,
in quanto costituisce doglianza di diritto, il vizio di carenza assoluta o relativa di
motivazione della sentenza impugnata, ancorché la motivazione si riferisca a questioni che
la legge definisce esplicitamente come questioni di fatto come dipendenza dell’evento mortale
o invalidante da causa di servizio o di guerra; classifica dell’infermità, etc. (Corte dei
Conti, Sez. riunite, 01/04/1998, n. 10).
E’ ben noto a tutti come la Corte Costituzionale abbia più volte ribadito l’assenza di
una garanzia costituzionale del doppio grado di giudizio e, pertanto, sotto tale profilo nessuna
censura può essere mossa al legislatore che, con chiaro intento deflattivo, ha voluto
evitare che il giudice d’appello fosse eccessivamente gravato sotto tale profilo, senza con
ciò arrecare vulnus alcuno ai principi del giusto processo.
19
Nonostante ciò da più parti, ed in special modo da parte del libero foro, è riemersa
pressante la richiesta di un ampliamento dell’ammissibilità delle censure d’appello anche al
profilo della dipendenza da causa di servizio.
Tale richiesta non pare meritevole di aprioristiche preclusioni di sorta, ad una condizione,
però: che sia prevista una valutazione pregiudiziale, da parte del Presidente
della Sezione d’appello, sull’eventuale manifesta infondatezza del gravame, reclamabile
al Collegio e, senza possibilità di deroga, la condanna alle spese dell’appellante in caso
di definitiva soccombenza.
Solo in questo modo si potrà evitare il moltiplicarsi dei gravami privi di fondamento che
avrebbero l’unico effetto di mortificare la domanda di giustizia da parte di coloro che con
buon diritto hanno fatto ricorso al giudice.
Va, infatti, detto con estrema chiarezza, e senza volere ignorare le responsabilità che
negli anni scorsi hanno pesato a carico della Corte sul formarsi dell’arretrato pensionistico,
che l’esasperata gratuità del giudizio pensionistico contabile - oggi cessata a seguito della
trasformazione in processo di parti secondo il modulo civilistico - è stata alla base del proliferare
dei ricorsi, il più delle volte infondati proprio con riferimento alla dipendenza da causa di
servizio. In un simile errore non si deve più ricadere se si vuole mantenere quella funzionalità
e celerità di giudizio oggi raggiunte dalla struttura giudiziaria della Corte dei Conti, nonostante
i gravissimi vuoti di organico, che non trova certo riscontri presso il giudice civile.
L’altro profilo che desidero attenzionare è quello degli strumenti processuali che il giudice contabile ha a propria disposizione al fine di pervenire ad una giusta sentenza nel campo pensionistico: non esiste ormai nessun dubbio, e la Corte Costituzionale ce lo ha ricordato, che il giudice contabile possa utilizzare tutto lo strumentario già a disposizione del
giudice civile, C.T.U. comprese, nonostante gli speciali strumenti che in questo settore, in via alternativa, la normativa relativa alla Corte dei Conti prevede, non senza qualche dubbio sul rispetto del principio di terzietà e, quindi, del giusto processo, quando il consulente
(C.M.L.) appartiene alla stessa amministrazione contro la quale è incardinato il ricorso.
La C.T.U. non costituisce un “mezzo di prova” in senso stretto: essa rappresenta, piuttosto,
uno strumento di cui il Giudice può disporre anche d’ufficio, per la valutazione di elementi
acquisiti e per la soluzione di questioni tecniche che richiedano specifiche conoscenze,
e che non può essere disposta per esonerare la parte dal fornire la prova del proprio
assunto. (Cass. Civ., nn. 2629/90; 2849/87; 3105/87; 2957/99; 2802/00).
La C.T.U. non può, quindi, supplire all’onere della parte di allegare fatti e di introdurli nel
processo, né al consulente tecnico può essere delegato il compito della fissazione e qualificazione
del fatto, che spetta direttamente al giudice, il quale può solo ampliare la sua conoscenza grazie all’ausilio di una consulenza specialistica, che giova unicamente ad arricchire la cognizione di nozioni che non appartengono al patrimonio dell’intera collettività e non sono desumibili dalle massime di comune esperienza (Cons. Stato, Sez. IV, 06/10/2001, n. 5287).
Appare, pertanto, imprescindibile che sia il giudice, per un verso, sia le parti, per altro verso e se lo ritengono, possano avvalersi di consulenti (medici) veramente qualificati. Svolgere le funzioni di consulenza tecnica in un processo pensionistico non è attività da poco: occorre possedere alcune cognizioni specifiche relative al processo, per evitare che la C.T.U. possa essere successivamente invalidata per violazione del contraddittorio; è necessario avere approfondite conoscenze sulle funzioni e le competenze delle varie figure professionali che operano presso la P.A.; è imprescindibile un’adeguata conoscenza delle giurisprudenza su questioni portanti quali il concetto di inabilità, quello di inidoneità al servizio, di causa e concausa, ecc.; è indispensabile un costante aggiornamento sui progressi
scientifici che consentono di ricondurre con sempre maggiore certezza le patologie, specialmente nel campo virale ed oncologico, a determinati comportamenti a rischio; è imprescindibile un livello di alta specializzazione settoriale che eviti nel contesto della consulenza il rincorrersi di affermazioni tanto generiche quanto inconducenti.
Ed in questa prospettiva una ruolo importante può essere assunto dall’Università alla quale dovrebbe competere, in modo elettivo, l’organizzazione di percorsi formativi per i medici che intendono misurarsi professionalmente in questo tipo di attività.

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