Colonnello dei Carabinieri, partecipante alla procedura per la promozione al grado superiore dei colonnelli in s.p.e. RN per l'anno 2015, già sottoposto a valutazione anche per gli anni 2013 e 2014, con mancata iscrizione nei relativi quadri di avanzamento, oggetto di gravame "con precedenti ricorsi non definiti" - impugna gli atti e i provvedimenti, afferenti la procedura di avanzamento al grado di Generale di Brigata per l'anno 2015.
T.A.R. Lazio Roma Sez. I bis, Sent., (ud. 09-10-2020) 25-11-2020, n. 12577
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 684 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
V.A.R.D., rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Campagnano e Fabio Garella, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Garella in Roma, via Sardegna n.14;
contro
Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t.;
Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del legale rappresentante p.t.; rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti
D.Lgs. n. 66 del 2010, n.c.;
per l'annullamento
della procedura di avanzamento al grado superiore per l'anno 2015, della graduatoria finale approvata, della probabile mancata iscrizione nel ruolo di avanzamento 2015 del Col. D.;
di tutti gli atti della procedura di avanzamento 2015, delle schede di valutazione redatte dalla Commissione, dei verbali redatti;
di tutti gli altri atti della procedura selettiva, connessi, presupposti e/o consequenziali;
e per la declaratoria del buon diritto del ricorrente
a vedersi utilmente collocato nella graduatoria e, conseguentemente, promosso al grado di Generale di Brigata a decorrere dal 2015;
nonché per la condanna
dell'Amministrazione intimata al risarcimento dei danni economici subiti e subendi dal ricorrente;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa e Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2020 la dott.ssa Antonella Mangia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Con l'atto introduttivo del presente giudizio, il ricorrente - in qualità di Colonnello dei Carabinieri, partecipante alla procedura per la promozione al grado superiore dei colonnelli in s.p.e. RN per l'anno 2015, già sottoposto a valutazione anche per gli anni 2013 e 2014, con mancata iscrizione nei relativi quadri di avanzamento, oggetto di gravame "con precedenti ricorsi non definiti" - impugna gli atti e i provvedimenti meglio indicati in epigrafe, afferenti la procedura di avanzamento al grado di Generale di Brigata per l'anno 2015 (affermandone di presumerne l'esistenza, attesa la mancata ricezione di qualsiasi notifica), chiedendone l'annullamento.
A tali fini il ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:
I.VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.Lgs. n. 66 del 2010 CODICE DELL'ORDINAMENTO MILITARE E DEL D.P.R. n. 90 del 2010 RECANTE IL REGOLAMENTO IN MATERIA DI ORDINAMENTO MILITARE. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, ILLOGICITA', CONTRADDITTORIETA', INGIUSTIZIA MANIFESTA, DISPARITA' DI TRATTAMENTO, ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI E DELLE RISULTANZE DOCUMENTALI, atteso che l'Amministrazione non ha tenuto conto dei titoli dal predetto posseduti e, pertanto, è incorsa "in un grave errore, intenzionale o meno".
II. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 3, L.N. 241/90. DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE, posto che il predetto non ha avuto alcuna notizia dell'esito della procedura e, dunque, l'Amministrazione si è astenuta dall'esternare le cause della mancata attribuzione allo stesso di un punteggio "tale da ottenere l'avanzamento", con ulteriore precisazione - nel merito - che tale mancata iscrizione è in aperto contrasto con i suoi precedenti di carriera e con gli altri titoli, qualità e dati che costituiscono criteri di valutazione, quali le onorificenze e le ricompense tributate, gli incarichi di comando ricoperti, anche di "livello superiore a quello assegnatogli in via prioritaria", e, ancora, i titoli di studio conseguiti, dettagliatamente elencati.
In conclusione, il ricorrente chiede - previa istruttoria - l'annullamento degli atti e dei provvedimenti impugnati nonché la condanna dell'Amministrazione al risarcimento dei danni economici subiti e subendi (riferiti al "minor introito per retribuzioni non percepite" e alle difficoltà afferenti "l'ulteriore prosecuzione della carriera").
Con atto depositato in data 1 febbraio 2016 si sono costituiti il Ministero della Difesa e il Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri.
In data 22 novembre 2017 il ricorrente ha depositato motivi aggiunti con i quali - dopo avere dato conto di avere acquisito documenti "in sede di accesso" - deduce le seguenti, ulteriori censure:
I.VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.Lgs. n. 66 del 2010 (CODICE DELL'ORDINAMENTO MILITARE) E DEL D.P.R. n. 90 del 2010 (REGOLAMENTO IN MATERIA DI ORDINAMENTO MILITARE). ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, ILLOGICITA', CONTRADDITTORIETA', INGIUSTIZIA MANIFESTA, DISPARITA' DI TRATTAMENTO, ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI E DELLE RISULTANZE DOCUMENTALI, tenuto conto che il predetto ha ricevuto ricompense (segnatamente, encomi, anche solenni) in misura maggiore ai controinteressati, riferibili, altresì, a "qualità e risultati conseguiti in difficili contesti operativi", è insignito della Medaglia d'Oro al merito di Lungo Comando e di Medaglia Mauriziana al merito di dieci lustri di carriera militare, a differenza di ben 5 controinteressati, ha prestato servizio per un lungo periodo in aree urbane di particolare rilevanza e sensibilità (Napoli, Milano, Catania e Foggia), mentre candidati collocatisi in posizione utile hanno un percorso di carriera in larga misura "monotematico" o "monosede", ha cinque lauree, di cui quattro di II livello, due master universitari e una buona conoscenza di ben due lingue straniere (ben superiori a quelle dei controinteressati).
II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 3 L. n. 241 del 1990. DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DELL'ART. 97 COST.. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E BUON ANDAMENTO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.
Con memoria depositata in data 20 settembre 2019 il Ministero della Difesa ha affermato la correttezza del proprio operato, confutando - in particolare - le censure formulate sulla base, in sintesi, dei seguenti rilievi: - premesso che il ricorrente, valutato per la terza volta per l'avanzamento al grado, si è collocato al 52 posto della graduatoria, nessun difetto di motivazione risulta ravvisabile, tenuto conto che "l'attribuzione del punteggio numerico fondato sulla valutazione collegiale della documentazione personale dei candidati" rappresenta "l'unico elemento di discriminazione per la formazione della graduatoria di merito"; - il sistema di promozione a scelta degli Ufficiali delle Forze Armate "non prevede", poi, alcuna comparazione tra gli scrutinandi ma prevede la valutazione in assoluto di ciascuno di essi; - ciò detto, la Commissione Superiore di Avanzamento ha operato un processo valutativo basato sulla documentazione caratteristica dell'Ufficiale, procedendo a un "approfondito esame collegiale" e, dunque, a una compiuta istruttoria; - in aggiunta, risulta evidente l'utilizzo degli stessi criteri di giudizio nei confronti di tutti gli Ufficiali e la correttezza di tale utilizzo è comprovata - oltre che dai posizionamenti relativi al ricorrente e ai chiamati in causa negli anni 2013, 2014 e 2015, riportati in un apposito "specchio" - dai profili complessivi, "in termini di qualità fisiche, morali, di carattere, professionali, culturali e di tendenza di carriera", degli interessati, opportunamente indicati in ulteriori "specchi", i quali si prestano a escludere il vizio di eccesso di potere in senso assoluto e in senso relativo.
In sintesi, l'Amministrazione conclude affermando l'infondatezza dell'azione di annullamento nonché della domanda di risarcimento del danno.
Con ordinanza collegiale n. 14062 del 9 dicembre 2019 la Sezione ha disposto incombenti istruttori.
All'ordine impartito l'Amministrazione ha ottemperato mediante deposito in data 17 febbraio 2020.
Con memoria depositata in data 8 settembre 2020, il ricorrente ha replicato alla memoria dell'Amministrazione, ponendo - in particolare - in evidenza che "i promossi nell'avanzamento oggetto del presente procedimento (anno 2015), in occasione dei due propedeutici avanzamenti nel 2013 e nel 2014, furono collocati "in blocco" e, come già avvenuto altre volte, fatti scorrere, senza alcun intervento sul loro posizionamento relativo all'interno di esso", ossia che "per i colleghi dal 1 al 24 posto, tra un anno e l'altro, nulla muta... essendo destinati a promozione certa" e, dunque, sollevando dubbi sull'autonomia delle procedure. In aggiunta, il ricorrente insiste sull'eccesso di potere in senso relativo, rappresentando "risultati non pregevoli" conseguiti anche dai controinteressati e la superiorità delle ricompense, dei titoli e degli incarichi di comando dal predetto vantati rispetti a quelli di quest'ultimi.
All'udienza pubblica del 9 ottobre 2020 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
2. Il Collegi ravvisa validi motivi per soprassedere in ordine a esigenze di integrazione del contraddittorio, atteso che il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.
2.1. In via preliminare, preme osservare che:
- il ricorso proposto dal Colonnello D. per l'annullamento dell'esito della procedura di avanzamento 2013 (R.G. n. 7648/2014) è stato definito da questo Tribunale con sentenza di rigetto n. 5493 dell'8 maggio 2017, non appellata;
- il ricorso presentato sempre dal Colonnello D. per l'annullamento della procedura di avanzamento 2014 (R.G. n. 7646/2014) è stato, invece, accolto dalla Sezione con sentenza n. 6179 del 2017, seppure limitatamente a "quanto riguarda la valutazione delle capacità professionali del ricorrente rispettivamente al controinteressato sopraindicato (Ilariucci) con conseguente obbligo dell'Amministrazione di riformulare i relativi giudizi" nonché di "rivalutazione" anche dell'"attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore dei due Ufficiali sopraindicati".
Tanto riportato ma anche constatato che - in ogni caso - non risultano essere stati addotti elementi e/o informazioni utili a dare conto di un differente esito per il ricorrente della procedura di avanzamento per il 2014, satisfattivo per lo stesso, e, anzi, rilevato che la su indicata sentenza di accoglimento risulta essere stata gravata dal Ministero della Difesa dinanzi al Consiglio di Stato con ricorso n. R.G. n. 7647 del 2017, il Collegio non ravvisa valide ragioni per porre in discussione la persistenza in capo al ricorrente dell'interesse alla decisione dell'impugnativa in esame.
Ciò detto, tale impugnativa è infondata.
2.2. Al riguardo, appare opportuno ricordare - sulla base del regime normativo che regolamenta la materia, contemplato nel Codice dell'Ordinamento Militare D.Lgs. n. 66 del 2010, di seguito C.O.M., e nel Regolamento, D.P.R. n. 90 del 2010 - quanto segue:
- in primo luogo, le autorità competenti sono tenute ad esprimere i giudizi sull'avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale del valutando, tenendo conto, per gli ufficiali, della presenza dei particolari requisiti previsti dall'articolo 1093 del C.O.M. e dell'eventuale frequenza del corso superiore di stato maggiore interforze (art. 1032 C.O.M.);
- per l'avanzamento al grado superiore, l'ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura e professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado, con l'ulteriore precisazione che l'avere disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l'avanzamento al grado superiore (art. 1093, comma 1, del C.O.M.);
- il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali, demandato ad apposite commissioni di avanzamento, si articola in due fasi, entrambe a carattere collegiale, dirette rispettivamente ad accertare, ai sensi dell'articolo 1058, commi 1 e 2, l'idoneità di ciascun ufficiale all'adempimento delle funzioni del grado superiore e a determinare - in applicazione dei criteri di cui all'articolo 1058, commi 4, 5, 6 e 7 - la misura in cui si ritiene che le qualità, le capacità e le attitudini siano possedute da ciascun ufficiale giudicato idoneo attraverso l'attribuzione di un punteggio di merito, la quale rappresenta la sintesi del giudizio di merito assoluto espresso dalle commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei (art. 1057, commi 3 e 4);
- le competenti commissioni esprimono i giudizi sull'avanzamento a scelta dichiarando anzitutto se l'ufficiale sottoposto a valutazione è idoneo o non idoneo all'avanzamento;
- a ciascun ufficiale giudicato idoneo la commissione attribuisce successivamente un punto di merito da uno a trenta e, in base al punto attribuito, compila una graduatoria di merito di detti ufficiali, dando, a parità di punti, precedenza al più anziano in ruolo;
- se il giudizio riguarda - come nell'ipotesi in trattazione - ufficiali aventi grado non superiore a colonnello o corrispondente, ogni componente della commissione assegna all'ufficiale un punto da uno a trenta per ciascun complesso di elementi di cui alle seguenti lettere:
a) qualità morali, di carattere e fisiche;
b) benemerenze di guerra e comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all'esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, se richiesti dal presente codice ai fini dell'avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti;
d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l'amministrazione (art. 1058, comma 5);
- le somme dei punti assegnati per ciascun complesso di elementi di cui alle lettere a), b), c) e d) sono divise per il numero dei votanti, e i relativi quozienti, calcolati al centesimo, sono sommati tra di loro. Il totale così ottenuto è, quindi, diviso per quattro, calcolando il quoziente, al centesimo;
- detto quoziente costituisce il punto di merito attribuito all'ufficiale dalla commissione (art. 1058, comma 6);
- i vari giudizi di avanzamento sono autonomi tra loro anche se la commissione d'avanzamento è composta dagli stessi membri e il militare è sempre preposto al medesimo incarico;
- l'eventuale diversità di valutazioni, sia in senso positivo che negativo, concernente lo stesso militare, deve trovare giustificazione in elementi di giudizio intervenuti nel tempo e risultanti dalla documentazione di cui all'articolo 1032 (art. 1060);
- la fase di valutazione dell'idoneità all'avanzamento deve essere diretta ad accertare, con un apprezzamento globale, se l'ufficiale ha assolto in modo soddisfacente le funzioni del grado rivestito e se risulta complessivamente in possesso dei requisiti morali, di carattere, fisici, intellettuali, di cultura e professionali, tali da evidenziare la piena attitudine all'esercizio delle funzioni del grado superiore (art. 701, comma 1, del Regolamento);
- la fase di formazione della graduatoria di merito è caratterizzata dall'attribuzione del punteggio agli ufficiali idonei secondo i meccanismi aritmetici di cui all'art. 1058, comma 6, del codice, attraverso i quali la commissione, nella sintesi del relativo punteggio, esprime un giudizio di merito assoluto nei confronti di ciascun ufficiale scrutinando, previa valutazione collegiale delle sue qualità, capacità e attitudini (art. 702, comma 1, del Regolamento);
- i punteggi di merito attribuiti in ordine alle quattro categorie di requisiti previste dall'articolo 1058 del codice devono costituire per ciascuna di esse l'espressione di una valutazione di sintesi da parte di ciascun componente della commissione e non la somma di punteggi parziali assegnati per ogni elemento nell'ambito della categoria medesima (art. 703, comma 1, del Regolamento);
- le qualità morali e di carattere, risultanti dalla documentazione personale ed evidenziate specialmente nel grado rivestito, sono da considerare in relazione a un modello ideale della figura dell'ufficiale, quale risulta dai valori indicati nel regolamento di disciplina militare e rapportato sempre alla realtà sociale dello specifico periodo storico. Sono, altresì, considerate le punizioni, gli elogi e gli encomi ricevuti, avuto particolare riguardo alle relative motivazioni (art. 704, comma 1);
- la valutazione delle qualità professionali, dimostrate durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, deve essere condotta attraverso l'analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione personale, tra cui in particolare: benemerenze di guerra e di pace; incarichi di comando o attribuzioni specifiche o servizi prestati presso i reparti o in imbarco; incarichi di particolare responsabilità ivi compresi quelli a carattere interforze e internazionali; incarico attuale; specifiche attitudini e versatilità dimostrate in relazione al ruolo di appartenenza e alle differenti situazioni d'impiego; encomi, elogi o punizioni, con particolare riguardo alle relative motivazioni (art. 705, comma 1);
- adeguata considerazione deve essere riconosciuta alla motivazione al lavoro che, completando le qualità professionali, è l'espressione dell'interesse diretto agli obiettivi organizzativi e della conseguente partecipazione con senso del dovere, della responsabilità, della disciplina, nonché con spirito di abnegazione e di sacrificio (art. 705, comma 2);
- nella valutazione degli ufficiali superiori e generali e gradi corrispondenti, particolare rilevanza deve essere attribuita agli incarichi che richiedono spiccate capacità professionali e che comportano gradi di autonomia e responsabilità elevati (art. 706, comma 2);
- la rilevanza degli incarichi non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali vanno sempre accertate in concreto (art. 706, comma 3);
- la personalità intellettuale e culturale dell'ufficiale deve essere valutata prevalentemente in relazione alla fisionomia istituzionale del ruolo cui egli appartiene e all'affidamento che può derivarne in termini di efficienza per l'Amministrazione. Conseguentemente, il possesso di titoli non attinenti ai predetti fini, non costituisce necessariamente elemento di particolare considerazione (art. 707, comma 1);
- sulla base di tali presupposti, costituiscono, quindi, elementi essenziali da valutare quelli desumibili dalla documentazione personale, tra cui in particolare: l'iter formativo; i risultati dei corsi e degli esami previsti ai fini dell'avanzamento e per l'aggiornamento e il perfezionamento della formazione professionale; gli altri corsi in Italia e all'estero; i titoli culturali; la conoscenza di lingue straniere debitamente accertata; le pubblicazioni (art. 707, comma 2);
- la valutazione dell'attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l'Amministrazione, deve poi essere condotta attraverso l'analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione matricolare e caratteristica, tra cui in particolare: gli incarichi espletati durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, ponendo in rilievo l'esperienza acquisita e i risultati conseguiti; specifiche attitudini e versatilità evidenziate in relazione alle differenti situazioni di impiego (art. 708, comma 1).
2.3. Stante il quadro normativo in precedenza delineato, la giurisprudenza ha avuto modo di affermare - dando origine, peraltro, ad un orientamento definibile consolidato - che:
- gli elementi utili per la valutazione non possono essere considerati in modo separato e atomistico nella misura in cui nelle manifestazioni di giudizio da parte della Commissione viene in rilievo una loro valutazione complessiva;
- l'apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell'ambito di un giudizio unico e inscindibile) non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso di titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione Superiore di Avanzamento;
- l'Amministrazione, quindi, deve compiere un unico complesso giudizio, che ha come figura astratta di riferimento quella dell'ufficiale idealmente meritevole;
- il giudizio valutativo di idoneità e ancor più quello di merito assoluto (e, quindi, non comparativo) espresso con l'attribuzione del punteggio costituiscono esplicazione di apprezzamenti di amplissima discrezionalità "tecnica" che hanno riguardo alla percezione globale e complessiva di tutto il complesso di qualità manifestate dall'ufficiale (sia pure riferite a "indicatori" tipizzati) nel corso dell'intera carriera, di tal ché il sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo è "confinato" (salvi i casi di violazioni delle regole formali procedurali) in uno spazio assai limitato, se non angusto, come delineato dai vizi funzionali dell'eccesso di potere in senso assoluto e in senso relativo, precisando che il primo si fonda sulla valutazione della coerenza generale del metro valutativo e della non manifesta incongruità e irragionevolezza del giudizio e del punteggio assegnato in rapporto agli elementi di valutazione, mentre il secondo attiene alla verifica della coerenza del metro valutativo utilizzato nei confronti dell'ufficiale ricorrente e degli ufficiali parigrado meglio graduati e collocati in posizione utile all'iscrizione in quadro di avanzamento, assumendo consistenza quando, senza tralignare in una indagine comparativa preclusa al giudice amministrativo, sia ictu oculi evidente la svalutazione dell'interessato o la sopravvalutazione degli ufficiali graduati in posizione utile;
- specificamente, il sindacato in ordine all'eccesso di potere in senso assoluto è circoscritto alla coerenza generale del metro valutativo adoperato oppure alla manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l'arco della carriera degli scrutinandi, a differenza dell'eccesso di potere in senso relativo, il quale è rilevabile solo se il giudice amministrativo nell'esaminare le varie posizioni dei parigrado valutati - senza effettuare una comparazione tra le stesse e ricercando la coerenza generale delle valutazioni contestualmente espresse in rapporto ad elementi oggettivi di giudizio - accerti il mancato rispetto della logica del metodo di valutazione e la violazione della regola dell'uniformità di giudizio;
- nell'uno come nell'altro caso, però, l'incoerenza della valutazione (e, quindi, del punteggio assegnato) deve emergere dall'esame della documentazione con assoluta immediatezza, ovvero deve essere palesemente ed immediatamente evidente l'inadeguatezza del punteggio in rapporto ad un livello macroscopicamente ottimale di precedenti di carriera e di qualità, tanto da porne in luce l'abnormità (che può essere predicata, in particolare, quando l'interessato occupi posizioni di graduatoria prossime a quelle degli ufficiali parigrado con punteggio tale da consentire l'iscrizione nel quadro di avanzamento e meritevoli di conseguire il grado superiore in misura non superiore all'interessato - cfr., tra le altre, C.d.S., Sez. IV, 31 gennaio 2018, n. 637).
2.4. Alla luce di quanto in precedenza riportato, le censure formulate sono immeritevoli di positivo riscontro in quanto sussistono validi ragioni per affermare - preso, peraltro, atto della piena idoneità del punteggio numerico a costituire una valida "motivazione" della decisione adottata, tenuto conto di quanto prescritto dalle norme di legge - che, pur in presenza di profili favorevoli al ricorrente, dallo stesso rappresentati in giudizio, sulla base della disamina della documentazione caratteristica prodotta agli atti non può ritenersi inspiegabile o, comunque, palesemente illogica l'attribuzione nei confronti del predetto del punteggio di 27,65, meno elevato rispetto ai punteggi conseguiti dai controinteressati, oggetto di specifico richiamo.
Infatti, come già evidenziato, occorre che la valutazione non sia parcellizzata, ma sia unitaria e tenga conto, in una visione d'insieme, di tutti gli elementi, e non solo di alcuni tra essi, che hanno caratterizzato l'attività svolta dagli Ufficiali interessati.
In particolare, negli avanzamenti di Ufficiali tutti di elevato profilo, in cui le differenze tra gli stessi sono di pochi centesimi di punto e, quindi, molto sfumate, il giudizio valutativo è il frutto di finissimi apprezzamenti discrezionali riservati alla Commissione Superiore di Avanzamento in virtù dell'esperienza e della competenza dei suoi componenti, sicché il vizio di eccesso di potere può verificarsi solo nei casi di manifesta irragionevolezza delle manifestazioni di giudizio.
Il sistema di promozione in esame - così come delineato dall'art. 1058 C.O.M. - richiede, in sintesi, la valutazione in assoluto del merito di ciascuno dei candidati, attraverso l'attribuzione di un punteggio complessivo che ne determina il posizionamento in graduatoria, mentre non è prevista alcuna comparazione tra gli scrutinandi.
Tutto ciò detto, appare opportuno ricordare che - come si trae dalla documentazione prodotta agli atti dal ricorrente, in allegato ai motivi aggiunti (cfr. - in particolare - verbale n. 3 del 12 dicembre 2014) - in data 3 novembre 2014 la Commissione Superiore di Avanzamento dell'Arma dei Carabinieri si è riunita per procedere alla valutazione dei Colonnelli "in servizio permanente effettivo del ruolo normale dell'Arma dei Carabinieri compresi nell'aliquota di ruolo per la formazione del quadro di avanzamento al grado superiore relativo all'anno 2015".
La Commissione ha proceduto all'esame della qualità degli Ufficiali sulla base degli elementi risultanti dalla "documentazione indicata all'art. 1032, co. 1, del D.Lgs. n. 66 del 2010", pervenendo - in ultimo - a stilare una graduatoria di merito finale, in cui il ricorrente figura al posto n. 52.
Il punteggio di merito attribuito al Col. D. è stato di 27,65, mentre il punteggio di merito conseguito dai chiamati in causa L. ed altri è stato rispettivamente pari a 28,40, 28,39, 28,37, 28,36, 28,35, 28,33, 28,32 e 28,30.
Ne consegue che - in una valutazione in cui, attesa la qualificazione e l'elevato profilo degli scrutinandi, tutti idonei al passaggio al grado superiore, le differenze tra gli stessi si limitano a pochi centesimi di punto - la distanza tra il Colonnello D. e l'ultimo dei su indicati controinteressati, iscritti nel quadro di avanzamento, è decisamente consistente, essendo pari a punti 0,65.
Inoltre, in relazione ai vari complessi di elementi oggetto di valutazione, i giudizi attribuiti da ciascun componente della Commissione risultano omogenei, vale a dire che ciascun componente ha formulato nella sostanza un giudizio del tutto coerente con quello degli altri componenti.
Tali considerazioni preliminari già forniscono elementi utili ad escludere che vi sia stata eterogeneità di giudizio e/o una rottura del metro valutativo.
D'altra parte, in linea generale, occorre considerare che la discrezionalità tecnica non implica una manifestazione di volontà, vale a dire un'attività di scelta e di ponderazione tra più interessi pubblici e privati, ma è una manifestazione di giudizio, consistente in una attività diretta alla valutazione e all'accertamento di fatti.
Nel caso di specie, la manifestazione di giudizio espressa dalla Commissione - al fine di promuovere al grado di Generale di Brigata, tra gli Ufficiali giudicati idonei all'avanzamento, quelli in possesso dei profili più elevati - si concreta, esaminata la documentazione caratteristica degli interessati, nell'attribuzione agli stessi di punteggi di merito afferenti alle qualità morali, di carattere e fisiche, professionali, intellettuali e di cultura e attitudinali.
La Commissione, nell'effettuare le valutazioni e nell'attribuire i punteggi, applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza che può ritenersi illegittima solo la valutazione che, con riguardo alla concreta situazione, è manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile, e non già una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole.
Il ricorso a criteri di valutazione tecnica, infatti, in qualsiasi campo, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell'apprezzamento operato dall'amministrazione impedisce d'individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell'apprezzamento illegittimo (cfr., ex multis, Cass. Civ., SS.UU., 20 gennaio 2014, n. 1013).
Sugli atti della Commissione Superiore di Avanzamento, essendo gli stessi sindacabili per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni tecniche opinabili in quanto ciò si tradurrebbe nell'esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell'amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità e coerenza, oltre all'accertamento della insussistenza di travisamenti del fatto.
La differenza tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità, il giudice agisce "in seconda battuta", verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall'organo competente sono viziate da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulano dal perimetro della plausibilità, o per travisamento del fatto, mentre nel giudizio di merito, il giudice agisce "in prima battura", sostituendosi all'Amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità, non contemplata dall'ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito, di sostituire la propria valutazione alla valutazione dell'Amministrazione anche nell'ipotesi in cui quest'ultima, sebbene opinabile, sia plausibile.
Preso così atto che, nella materia in trattazione, è necessario non travalicare mai i limiti del sindacato giurisdizionale di legittimità, pena l'illegittima sostituzione del giudice all'Amministrazione, il Collegio ritiene che la compiuta disamina "in seconda battuta" - come dovuto - dell'operato della Commissione consenta di escludere la presenza di manifeste illogicità in danno del Colonnello D. o di travisamenti del fatto nelle valutazioni dalla stessa compiute, le quali, si ribadisce, sono di merito assoluto e non comparativo ed hanno carattere globale e sintetico, non atomistico.
In particolare, il Collegio osserva che la disamina della documentazione caratteristica del ricorrente conduce a rilevare l'insussistenza del vizio di eccesso di potere in senso assoluto per le seguenti ragioni:
- il Colonnello D. risulta essersi posizionato soltanto al posto n. 17 su 55 al termine del quadriennio dell'Accademia e ha riportato valutazioni non apicali in relazione a periodi non indifferenti della propria carriera;
- il predetto ha, altresì, registrato oscillazioni nel rendimento, e, comunque non può vantare il titolo ISSMI;
- lo stesso D. vanta sì titoli di studio e onorificenze di tutto rispetto ma, in ogni caso, non è adeguatamente comprovata l'inidoneità di essi a riverberarsi sulla carriera, considerata nel suo complesso.
Il punteggio finale attribuito dalla Commissione di Avanzamento per la qualità in trattazione non può, pertanto, che essere considerato ragionevole, precisando - per completezza e, comunque, per fornire riscontro ai rilievi del ricorrente inerenti all'eccesso di potere in senso relativo - quanto segue:
a) le schede di valutazione dei controinteressati, evocati in giudizio, rivelano che quest'ultimi hanno conseguito il giudizio di "eccellente" con compiacimento/elogio in misura superiore al ricorrente e, ancora, il giudizio di "superiore alla media" in misura inferiore a quest'ultimo;
b) la documentazione dei controinteressati mostra che gli stessi hanno ricoperto posizioni di impiego nell'ambito del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, senza, peraltro, trascurare il migliore posizionamento degli stessi in occasione dell'avanzamento a Maggione e, in seguito, a Colonnello;
c) almeno 8 dei controinteressati vantano, altresì, il titolo ISSMI;
d) tutti i controinteressati hanno ricoperto incarichi di comando, hanno frequentato corsi e hanno ricevuto elogi e encomi, atti a dimostrare costante dedizione e impegno nell'esercizio delle proprie funzioni.
Tutto ciò detto, la rilevabilità ictu oculi di una manifesta irragionevolezza o, ancora, dell'utilizzo di un differente criterio valutativo ad opera della Commissione in sede di attribuzione dei punteggi al Colonnello D. è da escludere.
Ribadito, ancora, che i singoli requisiti e titoli devono essere considerati complessivamente nel loro insieme, e non singolarmente, per cui la mancanza di uno o più titoli da parte di un valutando può essere ben supplita, nei confronti di altri valutandi, dall'entità di titoli diversi, apprezzati come equivalenti o di maggior valore nell'ambito di un giudizio complessivo ed indivisibile (cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 7021 del 2019, in cui si richiama C.d.S., Sez. IV, 8 ottobre 2013, n. 4930), preme anche ricordare che:
- secondo la giurisprudenza in materia, "le ricompense assumono rilievo nell'ambito del giudizio di avanzamento non tanto in considerazione della loro quantità, ma con riferimento alla corretta valutazione degli atti compiuti, valutazione che spetta alla Commissione in ragione delle motivazioni che ne hanno determinato l'attribuzione" (C.d.S., Sez. IV, 6 novembre 2018, n. 6270; cfr. anche C.d.S., Sez. I, Ad. 13 febbraio 2019, n. 624/2019). In altri termini, "per la valutazione delle qualità morali, di carattere e fisiche" spetta "alla commissione di avanzamento valutare non tanto la qualità degli encomi, quanto piuttosto se gli stessi sono riferibili ad occasionali episodi nella carriera dell'ufficiale o se, invece, per il loro contenuto e per le ragioni che ne determinarono l'attribuzione, tali encomi ........... possano considerarsi espressivi di una chiara preminenza dello stesso ufficiale rispetto ai colleghi" (C.d.S., Sez. I, Ad. 30 gennaio 2019, n. 456/2019). Orbene, nel caso in trattazione gli elementi addotti appaiono inadeguati sostenere la preminenza de qua e, ancora, la mancata corretta valutazione della stessa ad opera della CSA;
- come affermato di recente anche dalla Sezione (cfr, tra le altre, sent. n. 10344 del 6 agosto 2019), gli incarichi non rivestono rilevanza in sé, bensì in virtù della professionalità esternata nel corso degli stessi, così come valutata nella documentazione caratteristica, sicché chiara si profila la sussistenza di validi motivi per rinviare - in ogni caso - a quanto riportato nelle schede di valutazione redatte nel corso della carriera dell'ufficiale;
- i titoli consistenti in medaglie commemorative o attribuite prevalentemente per anzianità di servizio sono ininfluenti ai fini della valutazione per la promozione (vedi, ex multis, TAR Lazio, Sez. I bis, n. 2207/2016).
Tutto ciò detto e tenuto conto, ancora, dell'impossibilità di configurare uno "scavalcamento" in danno del ricorrente, attesa la presenza già nelle precedenti valutazioni afferenti gli anni 2013 e 2014 di una tendenza di carriera dei controinteressati migliore di quella di quest'ultimo, la rilevabilità ictu oculi di una manifesta irragionevolezza o, ancora, dell'utilizzo di un differente criterio valutativo ad opera della Commissione in sede di attribuzione dei punteggi al Colonnello D. è, pertanto, da escludere.
Per le ragioni illustrate, l'azione di annullamento va respinta.
3. Stante l'esito dell'azione di annullamento, anche la domanda di risarcimento dei danni è immeritevole di positivo riscontro.
4. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
Tenuto conto delle peculiarità che connotano la vicenda in esame, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2020 con l'intervento dei Magistrati:
Concetta Anastasi, Presidente
Antonella Mangia, Consigliere, Estensore
Roberto Vitanza, Consigliere
30-11-2020 21:16
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