Giustizia amministrativa - Appello contro decisioni dei tribunali amministrativi regionali - In genere - Proposto da uno solo dei soccombenti in primo grado - Altri soccombenti - Controinteressati - Esclusione Forze armate - Avanzamento ufficiali - Motivazione - Giudizio complessivo - Legittimità.
Consiglio di Stato sez. IV Data: 30/09/2013 nr: 4852
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4606 del 2011, proposto da:
Ministero Della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e
difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Cl. Co., rappresentato e difeso dall'avv. Roberto Modena, con
domicilio eletto presso Studio legale Modena - Schwarzenberg in Roma,
via Monte delle Gioie,24;
nei confronti di
Luigi Longobardi;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I BIS n. 01100/2011,
resa tra le parti, concernente avanzamento a scelta al grado superiore
di generale di brigata per l'anno 2006
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Cl. Co.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2013 il Cons.
Francesca Quadri e uditi per le parti l' Avvocato dello Stato Ranucci
e l'Avv.Roberto Modena;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
Il Colonnello dei Carabinieri Cl. Co. - ora Generale B. aus. - collocatosi al 31° posto, con il punteggio di 27,82, all'esito del giudizio di avanzamento al grado superiore per l'anno 2006, in posizione non utile ai fini della progressione, ha impugnato la mancata iscrizione in quadro nonché ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Il Tar, ritenendo che la Commissione di avanzamento avesse operato usando criteri non omogenei e restrittivi nei confronti del ricorrente e concessivi rispetto a parigrado iscritti in quadro, Col. Meluccio e Finelli, ha ritenuto il provvedimento viziato nella funzione, sotto il profilo dell'eccesso di potere in senso relativo, ed ha quindi accolto il ricorso.
Propone appello il Ministero della Difesa, lamentando che il primo giudice avrebbe estrapolato solo alcuni aspetti favorevoli al ricorrente e sfavorevoli ai contro interessati, in contrasto con il principio di indivisibilità del giudizio, e rilevando che, data l'equivalenza dei titoli vantati dagli ufficiali considerati, quale emergerebbe da un'analitica disamina delle qualifiche riportate e dei titoli vantati, la scelta andrebbe attribuita all'esercizio di un'amplissima discrezionalità da riconoscersi in capo all'Amministrazione.
Resiste il Col. Cordella che rileva, preliminarmente, un vizio di notifica del gravame, per non essere stato l'appello notificato a tutti gli Ufficiali contraddittori necessari e, nel merito, l'infondatezza dell'appello. Pur riconoscendo di aver riportato, contrariamente a quanto affermato dal Tar, la promozione a colonnello in quarta e non in prima valutazione, il resistente pone l'attenzione sulla superiorità della propria documentazione caratteristica, contrassegnata da formule elogiative aggiuntive, rispetto a quella dei colleghi e sulla circostanza di avere assolto incarichi di comando, con maggiore esperienza professionale, concludendo nel senso che, pur a voler considerare il proprio percorso sostanzialmente equivalente a quello dei colleghi, non si spiegherebbe tuttavia una peggiore valutazione della propria posizione.
Propone, altresì, appello incidentale condizionato allo scopo di far valere altre censure non considerate dal primo giudice, attinenti al diverso e minore punteggio attribuito all'esperienza di un anno in più nel grado di colonnello, alla mancata considerazione di titoli di merito, tra cui lettere elogiative, agli incarichi assolti in carriera, alle valutazioni ricevute ed alle benemerenze meritate, con particolare riferimento al più lungo periodo di svolgimento di incarico di comando e ad esperienze all'estero. Con memoria, il resistente illustra ulteriormente le proprie difese.
All'udienza del 25 giugno 2013, l'appello è stato trattenuto in decisione.
Diritto
1. Preliminarmente, va esaminata l'eccezione di parte resistente sul difetto di notifica dell'atto di appello, per non essere stato esso notificato che al ricorrente in primo grado e ad uno solo dei controinteressati soccombenti.
2. Il rilievo è infondato.
Nella fattispecie per cui è causa, l'appello è stato proposto dall'amministrazione- resistente in primo grado e soccombente, insieme ai controinteressati, in quel giudizio- nei confronti del ricorrente in primo grado, vincitore nel medesimo giudizio, e di uno solo dei controinteressati.
Al riguardo, il Collegio non può che seguire consolidati principi (Cons. St., Ad. Pl.24.3.2004, n. 7; Sez. VI, 9.7.2012, n. 4039) per cui, nell'ipotesi in cui uno dei soggetti soccombenti in primo grado impugni la sentenza, gli altri soccombenti non sono parti necessarie nel giudizio di appello, in quanto essi non possono integrare il thema decidendum una volta decorsi i termini per proporre autonomo gravame.
In tale caso, non è neanche necessaria l'integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri controinteressati soccombenti in primo grado, ai sensi dell'art. 95 c.p.a., in quanto la notificazione dell'appello anche nei loro riguardi avrebbe il mero significato di una litis denuntiatio, comportando solo un differimento della soluzione della lite.
3. Nel merito, l'appello è fondato.
Denuncia nella sostanza l'appellante come, dall'analisi dei titoli di cui alla lettera b) dell'art. 26 della legge n. 1137/1955 (qualità professionali), dei titoli di cui alla lettera c) del medesimo articolo (qualità culturali ed intellettuali), delle qualità della lettera a) del medesimo articolo (qualità fisiche, morali e di carattere) e dei titoli di cui alla lettera d) del medesimo articolo (attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore) emerga una sostanziale equivalenza della posizione del ricorrente rispetto a quella dei parigrado Meluccio e Finelli, iscritti nel quadro di avanzamento, che, giusta una consolidata giurisprudenza, precluderebbe ogni ulteriore indagine del giudice di legittimità, escludendo la presenza di macroscopiche difformità differenziali nei titoli in discorso e che, trattandosi di avanzamento nell'elevato grado di generale di brigata, l'Amministrazione godrebbe di un'amplissima discrezionalità, essendo chiamata ad apprezzamenti di particolare ampiezza ed intensità.
Parte resistente obietta, di contro, che proprio l'equivalenza delle posizioni non giustificherebbe l'assegnazione di un punteggio diverso, attraverso l'applicazione di parametri non omogenei, così come rilevato dal primo giudice.
4. In merito, va osservato che il primo giudice ha fondato il proprio giudizio di non omogeneità dei giudizi espressi dalla Commissione di avanzamento sui seguenti elementi:
- mancata adeguata considerazione della qualifica finale di "eccellente con vivissimo compiacimento" riportata dal ricorrente;
- risultati conseguiti dal medesimo al Corso di istituto per Capitano ed impiego in ambito internazionale, data la conoscenza di una lingua straniera;
- conseguimento del grado di colonnello in prima valutazione.
Dei tre aspetti considerati, uno - il conseguimento del grado di colonnello in prima valutazione - è infondato, avendo il ricorrente conseguito il grado in quarta valutazione a differenza dei colleghi promossi a colonnello in terza valutazione, e gli altri sono da considerarsi inidonei, tenuto conto dell'insieme dei titoli dei tre parigrado come riportati dall'amministrazione appellante, a superare un giudizio di sostanziale equivalenza, quale riconosciuta dallo stesso Col. Cordella.
5. Deve osservare il Collegio come in sede di avanzamento degli Ufficiali, specialmente per quanto riguarda i gradi più elevati, il giudizio della Commissione sia il risultato di una valutazione complessiva, tesa a definire per ciascun aspirante un quadro complessivo delle caratteristiche peculiari possedute sotto i profili delle qualità intellettuali, professionali, fisiche, morali e di carattere, nonché all'attitudine a ricoprire incarichi del grado superiore.
Sfugge, peraltro, al sindacato giurisdizionale di legittimità ogni concreta valutazione dei titoli o la loro comparazione con quelli degli altri aspiranti, attesa la piena autonomia dei relativi giudizi.
E" quindi improprio isolare soltanto pochi titoli, ancorchè rilevanti nell'economia del giudizio complessivo, per affermare l'incongruenza di questo, ben potendo essere compensata la deficienza di un titolo dal possesso di altri pure rilevanti (ex multis, Cons. St. Sez. IV, 14.11.2012, n. 5760; 9.7.2011, n. 4137).
6. Ciò premesso, la mancanza di una decisiva prevalenza di alcuno degli aspiranti considerati conduce ad un giudizio di equivalenza tra i titoli posseduti dall'appellato e dai controiteressati promossi, stante l'insussistenza di una macroscopica differenza tra gli stessi.
Questa circostanza, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, porta a considerare legittimo il giudizio della Commissione di avanzamento, allorquando anche tenui differenze, specie nel caso di promozione al grado di generale, sono idonee a definire l'iscrizione in quadro di avanzamento degli scrutinati, trattandosi di scegliere tra ufficiali superiori di alto livello sotto tutti i profili considerati, separati da un punteggio minimo (Cordella 27,82; Finelli 28,23; Meluccio 28,25).
7. Non va tralasciato di considerare, inoltre, che la valutazione deve essere operata in assoluto, in esito all' esame collegiale delle capacità e qualità degli scrutinati, sulla base di una valutazione discrezionale tecnica non sindacabile in sede giurisdizionale se non in presenza di valutazioni incoerenti o irragionevoli.
Tali non possono considerarsi quelle discendenti dalla ritenuta insufficiente valutazione dei due elementi (data la pacifica infondatezza del terzo) messi a fuoco dal Tar, a fronte di un complesso di titoli e qualità dalla cui valutazione non emerge alcun vizio di funzione.
8. La fondatezza dell'appello del Ministero della Difesa comporta l'esame dell'appello incidentale condizionato, con cui l'appellato fa valere, sotto profili non considerati nell'impugnata decisione, l'eccesso di potere e la violazione degli articoli 2 e 3 del D.M. n. 571/95.
In primo luogo, sarebbe illegittimo l'incremento di soli 5 centesimi di punteggio rispetto a quello ottenuto nella precedente valutazione (per l'anno 2005) in relazione all' ulteriore anno di servizio con il grado di colonnello (contro i 18 centesimi attribuiti ai controinteressati promossi).
In secondo luogo, sotto il profilo dell'eccesso di potere relativo, non sarebbe stato considerato il più lungo periodo di comando vantato dal ricorrente rispetto a i controinteressati e lo svolgimento dell'incarico di comandante di raggruppamento logistico amministrativo, nonché le formule elogiative e le due lettere di compiacimento relative all'assolvimento di due incarichi nel grado di colonnello, cui si aggiunge la violazione dell' art. 15 d. leg. vo n. 298/2000, per mancato interpello da parte della C.S.A. del Capo di Stato Maggiore dell'Aeronautica alle cui dipendenze prestava servizio il ricorrente.
Infine, il giudizio sarebbe ulteriormente viziato per il basso punteggio ottenuto in relazione alle doti culturali, compresa la conoscenza della lingua straniera che ne ha permesso l'impiego in ambito internazionale ed estero.
9. L'appello è infondato.
9.1. Il primo motivo ed, in parte, il secondo fanno leva essenzialmente sulla mancata adeguata valutazione del servizio svolto in posizione di comando e presso l'Aeronautica Militare, durante il quale il ricorrente ha ottenuto encomi e formule elogiative, tra cui una lettera del Capo di Stato Maggiore dell'Aeronautica.
In merito, tuttavia, il Collegio non può che ribadire i già richiamati principi, in base ai quali sfugge al sindacato di legittimità una concreta valutazione del singolo titolo o servizio, essendo essa rimessa, salvo che per i rilievi di macroscopica illogicità o arbitrarietà non rilevabili nella fattispecie, alla valutazione discrezionale della CSA, specie ove si tratti di esprimere un giudizio sulla iscrizione in quadro di avanzamento dei gradi più elevati di responsabilità.
Non risulta, peraltro, che la valutazione, comunque positiva, non abbia tenuto conto degli indiscussi titoli del ricorrente, il cui punteggio, di poco inferiore ai colleghi parigrado, è frutto di valutazioni che non evidenziano alcuna arbitrarietà o precostituzione.
9.2. Quanto al mancato interpello del Capo di Stato Maggiore, va osservato che l'art. 15, comma 3 del d. leg. vo n. 497/1990, cui rinvia l'art. 15 del del d. leg.vo n. 298/2000, (ora rifluito nell'art. 1032 d. lvo n. 66/2010 recante Codice dell'ordinamento militare) rimette alle Commissioni di valutazione la facoltà e non l'obbligo di interpellare qualunque superiore in grado alle cui dipendenze abbia svolto servizio il valutando.
La circostanza che la CSA non abbia ritenuto di interpellare il Capo di Stato Maggiore dell'Aeronautica non integra, pertanto, di per sé una violazione della disposizione, né evidenzia altri elementi da cui si desuma un vizio di funzione derivante dal mancato interpello.
9.3. Quanto alle doti culturali, in particolare la conoscenza della lingua inglese e lo svolgimento di incarichi all'estero, il motivo è stato oggetto della impugnata pronuncia, per cui valgono le suesposte considerazioni circa l'insufficienza di tale profilo a superare la portata del giudizio complessivo espresso dalla CSA ai fini dell'iscrizione in quadro di avanzamento.
10. Conclusivamente, l'appello del Ministero della Difesa deve essere accolto, mentre quello del Col. Cordella deve essere respinto, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado.
11. La complessità delle questioni affrontate induce, tuttavia, a compensare le spese del doppio grado.
PQM
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando, accoglie l'appello del Ministero della Difesa e respinge l'appello incidentale del Col. Cl. Co.; per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa le spese del doppio grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2013 con l'intervento dei magistrati:
Marzio Branca, Presidente FF
Fabio Taormina, Consigliere
Francesca Quadri, Consigliere, Estensore
Umberto Realfonzo, Consigliere
Giulio Veltri, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 30 SET. 2013 13-10-2013 20:03
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