Sentenza

L'operazione "Strade Sicure" è stata sottoposta, da parte della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato di questa Corte, a controllo successivo sulla gestione (ex art. 3, comma 4, L. n. 20 del 1994) nell'ambito del programma di controllo sulla gestione per l'esercizio 2012. Gli esiti dell'indagine condotta su "Impiego di un contingente delle Forze Armate in supporto alle Forze dell'ordine, con compiti di controllo del territorio e di vigilanza sugli obiettivi sensibili", previsto dall'art. 7 bis del D.L. n. 92 del 2008, convertito dalla L. n. 125 del 2008 e successivamente più volte prorogato (come sopra evidenziato, allo stato, sino al 31 dicembre 2019), sono stati riportati nella relazione che la predetta Sezione centrale ha approvato con la Delib. n. 4 del 2013 dell'11.06.2013.

Corte dei Conti Sicilia Sez. contr., Delib., (ud. 07-05-2018) 29-05-2018, n. 135
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

Sezione del controllo per la Regione siciliana

nell'adunanza del 7 maggio 2018, composta dai seguenti magistrati:

Maurizio GRAFFEO - Presidente

Anna Luisa CARRA - Consigliere

Antonio NENNA - Consigliere - relatore

Giuseppe di PIETRO - Primo Referendario

Giovanni Di PIETRO - Primo Referendario

Visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni e integrazioni;

visto l'art.2 del D.Lgs. 6 maggio 1948, n. 655, nel testo sostituito dal D.Lgs. 18 giugno 1999, n. 200;

vista la L. 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni, recante "Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti";

visto il decreto del Comando Brigata Meccanizzata "Aosta" - Direzione d'Intendenza - Messina n. 23/2018 del 13 febbraio 2018 - prot. cc. n. (...) del 26 febbraio 2018 che ha approvato e reso esecutivo il contratto Rep. n. (...) del 13 febbraio 2018, stipulato con la ditta M. s.r.l., quantificandone contestualmente l'impegno di spesa in complessivi Euro 630.569,75, IVA compresa, nell'ambito dell'Operazione "Strade Sicure" (di cui al D.L. n. 92 del 2008 convertito dalla L. n. 125 del 2008);

visto il foglio di osservazioni n. 2620 del 16 marzo 2018 dell'Ufficio di controllo sugli atti delle amministrazioni statali aventi sede in Sicilia (Ufficio I);

vista la nota in data 11 aprile 2018 (prot. cc n. (...) del 12 aprile 2018) con cui l'Amministrazione ha controdedotto alle osservazioni;

vista la nota del Magistrato istruttore n. 72505543 in data 2 maggio 2018, con la quale, esaminati i chiarimenti e la ulteriore documentazione fornita dall'Amministrazione, sono state ritenute superate le contestazioni di cui ai punti I, II, III, V, VI, VII ed VIII mentre le deduzioni dell'Amministrazione non sono state, invece, reputate idonee a superare le contestazioni di cui al punto IV del foglio di osservazioni;

vista la nota n. 72505557 in data 2 maggio 2018, con la quale il competente Consigliere delegato ha deferito alla Sezione di controllo la pronuncia sull'anzidetto decreto;

vista l'ordinanza n. 190/2018/CONTR. in data 2 maggio 2018, con la quale il Presidente della Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione siciliana ha convocato per l'odierna adunanza la Sezione stessa per la pronuncia sulla legittimità del suindicato provvedimento;

vista la nota del Servizio di supporto della Sezione di controllo per la Regione siciliana n. 4025 in data 2 maggio 2018, con la quale copia della predetta ordinanza, unitamente alle sopra citate note n. 72505543 e n. 72505557 del competente Ufficio di controllo, è stata trasmessa al Comando Brigata Meccanizzata "Aosta" - Direzione d'Intendenza - Messina ed alla Ragioneria Territoriale dello Stato di Messina;

vista la memoria del Comando Brigata Meccanizzata "Aosta" - Direzione d'Intendenza - Messina prot. cc n. 4161 del 7 maggio 2018;

vista la nota della Ragioneria Territoriale dello Stato di Messina prot. cc n. (...) del 3 maggio 2018;

uditi, all'odierna adunanza, il relatore, Consigliere Antonio Nenna e, per il Comando Brigata Meccanizzata "Aosta" - Direzione d'Intendenza - Messina, il Ten. Col. Rosario Pappalardo, su delega del Comandante Gen. B. Marco Buscemi;

ritenuto in
Svolgimento del processo

Con il decreto in esame, il Comandante del Comando Brigata Meccanizzata "Aosta" - Direzione d'Intendenza - Messina ha approvato e reso esecutivo il contratto Rep. n. 25 del 13 febbraio 2018, stipulato con la ditta M. s.r.l. per i servizi di alloggiamento, ristorazione e lisciviatura, relativamente all'anno 2018, dei militari in forza ai reparti della Brigata "Aosta" impiegati nell'Operazione "Strade Sicure" (di cui all'art. 7 bis del D.L. n. 92 del 2008 convertito dalla L. n. 125 del 2008) in località Niscemi (CL), quantificandone contestualmente l'impegno di spesa in complessivi Euro 630.569,75, IVA compresa.

L'Ufficio di controllo, con foglio di osservazioni n. 2620 del 16 marzo 2018, ha restituito il provvedimento, formulando una serie di rilievi.

L'Amministrazione, con nota in data 11 aprile 2018 (prot. cc n. (...) del 12 aprile 2018), ha fornito chiarimenti ed ha allegato ulteriore documentazione, consentendo di superare le contestazioni di cui ai punti I, II, III, V, VI, VII ed VIII dell'anzidetto foglio di osservazioni.

Al punto IV l'Ufficio ha rilevato che, ai sensi della disposizione n. 11 della lettera di invito, l'impresa aggiudicataria avrebbe dovuto presentare, a pena di esclusione, "almeno due idonee dichiarazioni bancarie", dalle quali si sarebbe dovuta evincere, "inequivocabilmente", "la solvibilità del concorrente in relazione all'importo della gara". Le referenze bancarie, indubbiamente, avrebbero potuto essere sostituite anche da idonee polizze assicurative.

Nel caso in esame, mentre l'attestazione della B.A.P. del 2 novembre 2017 è corretta ed è stata presentata nei termini, la polizza assicurativa n. 107472699, prodotta in sostituzione della seconda referenza bancaria, invece, non è sufficiente perché va a scadere il 6 giugno 2018, sicché non copre l'intero periodo di esecuzione del contratto.

Poiché le deduzioni pervenute dall'Amministrazione non sono state reputate idonee a superare le perplessità sollevate sul punto, con nota del 2 maggio 2018 il competente Magistrato istruttore ha proposto di deferire la questione all'esame della Sezione al Consigliere delegato dell'Ufficio I che, condividendone la proposta, ha chiesto, con nota in pari data, al Presidente della Sezione di controllo di deferire l'esame della questione all'adunanza collegiale.

L'Amministrazione, con nota prot. cc n. (...) del 7 maggio 2018, ha insistito per l'ammissione al visto del provvedimento all'esame.

All'odierna adunanza è intervenuto, in rappresentanza del Comando Brigata Meccanizzata "Aosta" - Direzione d'Intendenza - Messina, il Ten. Col. Rosario Pappalardo, su delega del Comandante Gen. B. Marco Buscemi, che ha insistito per l'ammissione al visto sulla base delle considerazioni già espresse nelle memorie scritte.
Motivi della decisione

Con il decreto in esame, il Comandante del Comando Brigata Meccanizzata "Aosta" - Direzione d'Intendenza - Messina ha approvato e reso esecutivo il contratto Rep. n. (...) del 13 febbraio 2018, stipulato con la ditta M. s.r.l., per i servizi di alloggiamento, ristorazione e lisciviatura, relativamente all'anno 2018, dei militari in forza alla Brigata "Aosta" impiegati nell'Operazione "Strade Sicure" ( di cui all'art.7 bis del D.L. 23 maggio 2008, n. 92, convertito dalla L. 24 luglio 2008, n. 125) in località Niscemi (CL), quantificandone contestualmente l'impegno di spesa in complessivi Euro 630.569,75, IVA compresa.

L'art. 7 bis del D.L. n. 92 del 2008, convertito dalla L. n. 125 del 2008, ha disposto l'impiego - per un semestre, rinnovabile per una volta - di un contingente delle Forze armate in supporto alle Forze dell'ordine, con compiti di controllo del territorio e di vigilanza sugli obiettivi sensibili (capitoli 1215 e 1216 del Ministero della Difesa e capitolo 2524 del Ministero dell'Interno).

Tale impiego è stato poi oggetto di diverse proroghe, l'ultima delle quali scadrà il 31 dicembre 2019 (art. 1, comma 688, della legge di bilancio 2018, la L. 27 dicembre 2017, n. 205).

Preliminarmente, la Sezione deve esprimersi in ordine alla sussistenza della propria competenza a conoscere, sul piano oggettivo, della questione deferita dal competente Ufficio di controllo e cioè se trattasi di atto assoggettabile al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.

La legge di riforma della Corte dei conti e, in particolare, delle attività di controllo intestate alla stessa (L. 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni) prevede, all'art. 3, comma 1, lettera g), che i "decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato, escluse le aziende autonome: attivi, di qualunque importo, di appalto d'opera, se di importo superiore al valore in ECU stabilito dalla normativa comunitaria per l'applicazione delle procedure di aggiudicazione dei contratti stessi, altri contratti passivi, se di importo superiore ad un decimo del valore suindicato" siano sottoposti al controllo preventivo di legittimità del competente Ufficio della Corte.

La riforma, pur limitando il numero e la tipologia di atti da sottoporre a controllo preventivo della Corte, non ha inciso sulla natura e sull'efficacia del controllo; ma v'è di più: la selezione operata dal legislatore in ordine alla tipologia di atti da sottoporre al controllo conferisce, per converso, maggiore significatività alla pronuncia sulla legittimità affidata alla Corte, che viene confermata per gli atti di maggior rilievo nell'ambito dell'attività amministrativa, al fine di evitare che provvedimenti in grado di incidere sull'efficienza ed efficacia dell'azione posta in essere dalle pubbliche amministrazioni possano produrre effetti, laddove inficiati da illegittimità.

Orbene il decreto in esame certamente è astrattamente riconducibile alla tipologia di atti da sottoporre a controllo preventivo ex art. 3, comma 1, lett. g), della L. 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni.

Tuttavia occorre considerare la circostanza (peraltro confermata in adunanza dal rappresentante dell'Amministrazione) che si tratta di atto posto in essere da un ordinatore secondario di spesa nell'ambito di un' apertura di credito a valere su di un conto di tesoreria del Ministero della Difesa (quello relativo all'Esercito) gestito in contabilità speciale, e più precisamente nell'ambito del conto di tesoreria n.1254, intestato alla Direzione di amministrazione dell'Esercito (avente sede a Firenze) ed aperto presso la sezione di Tesoreria provinciale dello Stato di Firenze.

La gestione finanziaria attraverso l'apertura di contabilità speciali trova la sua ratio per il Ministero della Difesa nella necessità di gestire con una certa rapidità le spese delle diverse strutture dislocate sul territorio, ed è prevista peraltro dallo stesso codice dell'ordinamento militare, il quale, espressamente, dispone che "a favore delle direzioni di amministrazione sono disposte aperture di credito da commutarsi in quietanze di entrata a valere sulle contabilità speciali, aperte presso le tesorerie provinciali" non solo per il pagamento degli emolumenti al personale, ma altresì per il pagamento dei fornitori e degli altri creditori (art.550 del D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66).

In quanto afferente ad una contabilità speciale, pertanto, il predetto atto di spesa, unitamente alla documentazione di supporto, è oggetto dell'attività di rendicontazione che con cadenza trimestrale viene resa dalla Direzione d'intendenza avente sede a Messina alla Direzione di amministrazione dell'Esercito avente sede a Firenze, la quale, nel mettere a disposizione del funzionario delegato i fondi attraverso la somministrazione su un apposito conto corrente postale, opera in qualità di organo primario di spesa. Ne deriva che l'attività all'esame, assimilabile ad una gestione fuori bilancio, è assoggettata ad un controllo interno ex post.

Per ciò che riguarda il controllo affidato alla Corte dei conti, l'art.3, comma 4, della L. n. 20 del 1994 stabilisce che "La Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all'esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa".

Effettivamente la cd. Operazione "Strade Sicure" è stata sottoposta, da parte della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato di questa Corte, a controllo successivo sulla gestione (ex art. 3, comma 4, L. n. 20 del 1994) nell'ambito del programma di controllo sulla gestione per l'esercizio 2012. Gli esiti dell'indagine condotta su "Impiego di un contingente delle Forze Armate in supporto alle Forze dell'ordine, con compiti di controllo del territorio e di vigilanza sugli obiettivi sensibili", previsto dall'art. 7 bis del D.L. n. 92 del 2008, convertito dalla L. n. 125 del 2008 e successivamente più volte prorogato (come sopra evidenziato, allo stato, sino al 31 dicembre 2019), sono stati riportati nella relazione che la predetta Sezione centrale ha approvato con la Delib. n. 4 del 2013 dell'11.06.2013.

Ciò premesso, il Collegio condivide pienamente quanto argomentato al riguardo con la deliberazione n.4/2010 della Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato e cioè che "né prima né dopo la riforma dei controlli recata dalla L. n. 20 del 1994 si è mai affermato l'assoggettamento a controllo preventivo degli atti posti in essere nel quadro di aperture di credito in favore di funzionari delegati, contabilità speciali, gestioni fuori bilancio e simili: e se tale esclusione dal controllo preventivo è stata costantemente e pacificamente ritenuta anche in epoche in cui il controllo preventivo riguardava un'amplissima gamma di atti, sarebbe senz'altro singolare ed antistorico pensare che tale forma di controllo debba essere esercitata ora che la riforma del 1994 ha drasticamente ridotto le ipotesi di controllo preventivo.

Può soggiungersi che, anche dopo la L. n. 20 del 1994, la Sezione del controllo ha più volte espresso e ribadito l'orientamento che la modalità di controllo preventivo di legittimità, di tipo interdittivo, non sia compatibile con quelle forme gestionali caratterizzate, oltre che da esigenze di immediatezza dell'azione amministrativa, da unitarietà della gestione, e che pertanto richiedono di essere esaminate sotto l'aspetto della rispondenza dei risultati agli obiettivi nonché dei costi, tempi e modi di esercizio della funzione amministrativa, piuttosto che sotto quello della puntuale disamina di singoli atti secondo stretti ed esclusivi criteri di pura legittimità (v. deliberazione n. 33 del 13 maggio 1994).

Del resto, non è senza motivo che l'art. 3, comma 4 della ripetuta L. n. 20 del 1994 abbia previsto espressamente un apposito modulo di controllo successivo sul bilancio e sul patrimonio, ed in particolare sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, volto a verificarne la legittimità e la regolarità, ad accertarne la rispondenza dei risultati agli obiettivi, e a valutare comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa; ed è pacifico, per consolidato orientamento tanto della Sezione centrale del controllo quanto delle Sezioni regionali, che il controllo sui rendiconti amministrativi si svolge, dopo la L. n. 20 del 1994 e il D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367, secondo le modalità del controllo successivo sulla gestione di cui al citato comma 4 dell'art. 3, nel quadro della programmazione annuale dei controlli e limitatamente ai rendiconti inclusi nei programmi (v., tra le altre, la deliberazione della Sezione centrale del controllo n. 20/97 del 6 dicembre 1996).

(...) Neppure può essere trascurata la circostanza che il testo originario del quarto comma dell'art. 3 della L. n. 20 del 1994 prevedeva, tra l'altro, che in sede di controllo successivo sulla gestione la Corte dei conti potesse "altresì pronunciarsi sulla legittimità di singoli atti", ma tale inciso è stato soppresso dall'art. 2, comma 2 bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni dalla L. 20 dicembre 1996, n. 639: il che dimostra che lo stesso legislatore ha ritenuto di dover evitare la commistione tra controllo sulla gestione e controllo di legittimità, perfino in sede di controllo successivo sulla gestione.".

Il Collegio ritiene, pertanto, che il decreto in esame, adottato da ordinatore secondario di spesa, tenuto al rendiconto periodico delle somme pervenute dall'Amministrazione centrale attraverso ordine di accreditamento in contabilità speciale, non sia soggetto a controllo preventivo di legittimità di questa Corte dei conti.
P.Q.M.

La Sezione di controllo dichiara non esservi luogo a deliberare sul decreto del Comando Brigata Meccanizzata "Aosta" - Direzione d'Intendenza - Messina n. 23/2018 del 13 febbraio 2018 - prot. cc. n. (...) del 26 febbraio 2018.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.

Così deliberato in Palermo, nella Camera di Consiglio del 7 maggio 2018.

Depositata in Cancelleria il 29 maggio 2018.