Sentenza

Esiste sperequazione nella retribuzione dei servizi esterni, ordinariamente svolti, rispetto alla maggiore indennità prevista dalla L. n. 125 del 2008 per il personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia per l'espletamento di servizi ritenuti coincidenti con i servizi esterni?

T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater, Sent., (ud. 04-06-2019) 22-07-2019, n. 9738
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11115 del 2009, proposto da

A.M.M., rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Domenica Gigante, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via E. Fermi, 15;

contro

Ministero dell'Interno e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'accertamento della sperequazione retributiva, determinatasi a parità delle modalità di impiego, tra il personale delle Forze armate e dell'Arma dei Carabinieri impiegato nelle pattuglie miste di

perlustrazione e di controllo del territorio congiuntamente al personale delle Forze di Polizia, al quale è stato riconosciuto il diritto all'indennità omnicomprensiva previsto ex art. 7 bis della L. n. 125 del 2008 di conversione del D.L. n. 92 del 2008 ed il personale delle Forze di Polizia e della sperequazione retributiva determinatasi, a parità di modalità di impiego, tra il personale della P.S. impiegato nelle pattuglie miste di perlustrazione e di controllo del territorio congiuntamente al personale militare, al quale è stato esteso il diritto all'indennità di importo analogo a quella omnicomprensiva ex art. 24 comma 75 della L. n. 102 del 2009 ed il personale delle Forze di Polizia che permanentemente espleta servizio di vigilanza e di controllo del territorio e, quindi, per l'accertamento del diritto del ricorrente, a parità di modalità di impiego, all'estensione nei propri confronti del più favorevole trattamento economico.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2019 il dott. Salvatore Mezzacapo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Con il proposto ricorso, parte ricorrente chiede l'accertamento della asserita sperequazione nella retribuzione dei servizi esterni, ordinariamente svolti, rispetto alla maggiore indennità prevista dalla L. n. 125 del 2008 per il personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia per l'espletamento di servizi ritenuti coincidenti con i servizi esterni. Parte ricorrente, che svolge permanentemente servizi esterni di vigilanza e controllo del territorio, sostiene che per l'espletamento del medesimo servizio le norme retributive opererebbero una ingiusta discriminazione tra i dipendenti della P.S., ordinariamente deputati al servizio esterno, e i dipendenti delle Forze Armate e delle Forze di Polizia eccezionalmente impiegati nella operazione comunemente definita "Strade Sicure", introdotta dalla L. n. 125 del 2008 per far fronte a "specifiche ed eccezionali esigenze di prevenzione della criminalità". In particolare, si desume l'asserita discriminazione dal raffronto del trattamento economico previsto per le due attività: al personale impiegato nei sevizi esterni, l'art. 9 D.P.R. n. 395 del 1995 riconosce un compenso giornaliero, corrisposto al personale impiegato nei servizi esterni di durata non inferiore a tre ore, che, a seguito della ridefinizione operata dall'art. 9 del D.P.R. n. 164 del 2002, ammonta a 6 Euro; per il personale delle Forze Armate, eccezionalmente impiegato nell'operazione "Strade Sicure", l'art. 7-bis L. n. 125 del 2008 ha invece stabilito una indennità onnicomprensiva commisurata all'indennità di ordine pubblico percepita dal personale delle Forze di Polizia, nell'importo pari, rispettivamente, a 26 Euro per i militari impiegati fuori dalla sede di servizio e a 13 Euro per i militari impiegati nella sede di servizio; detta indennità onnicomprensiva è poi stata estesa, ad opera dell'art. 24 co.75 della L. n. 102 del 2009, alle Forze di Polizia.

A sostegno del proposto ricorso parte ricorrente lamenta la violazione non soltanto delle disposizioni sopra citate, ma anche del principio di parità di trattamento economico (art. 25 della L. n. 121 del 2005), del principio di uguaglianza (art. 3 della Cost.), di giusta retribuzione (art. 36 Cost.), nonché dei principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97 cost.).

Ad avviso di parte ricorrente, le circolari ed istruzioni diramate dalle varie Amministrazioni competenti in applicazione del D.P.R. n. 395 del 1995 hanno stabilito che l'indennità per servizi esterni spetta al personale "che opera a bordo di volanti o in pronto intervento, a quello che presta servizio di vigilanza ad obiettivi sensibili, a quello che espleta pattugliamento stradale, autostradale, costiero, sorveglianza di particolari aree, nonché a quello che espleta attività di tutela, di scorta, traduzione, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché di tutela della normativa in materia di poste e comunicazioni". Tali servizi sarebbero analoghi a quelli menzionati dall'art. 7-bis, comma 1, del D.L. n. 92 del 2008, richiamato dall'art. 24, comma 75, D.L. n. 78 del 2009, che menziona "servizi di vigilanza a siti e obiettivi sensibili, nonché di perlustrazione e pattuglia, di controllo del territorio e di prevenzione della criminalità".

Si sono costituite in giudizio le intimate Amministrazioni affermando la infondatezza del proposto ricorso e concludendo perché lo stesso venga respinto.

Alla pubblica udienza del 4 giugno 2019 il ricorso viene ritenuto per la decisione.

Il ricorso non è fondato e va, pertanto, respinto.

La questione all'esame del Collegio si sostanzia nel valutare se i "servizi di vigilanza a siti e obiettivi sensibili, nonché di perlustrazione e pattuglia di cui all'articolo 7-bis, comma 1, del D.L. n. 92 del 2008, convertito dalla L. n. 125 del 2008" possano essere equiparati, ai fini del trattamento economico, ai "servizi esterni" di cui all'art. 9, primo comma, del D.P.R. n. 395 del 1995 e dall'art. 9 del D.P.R. n. 164 del 2002. Se, infatti, i due servizi si dovessero considerare equipollenti, ne deriverebbe una disparità di trattamento a carico dei funzionari della Polizia di Stato, i quali riceverebbero, a parità di funzioni, un'indennità di importo inferiore a quella ricevuta dal personale delle Forze Armate e delle altre Forze di Polizia, nei termini sopra specificati.

Occorre rilevare che l'indennità giornaliera di servizio esterno sopra menzionata è stata oggetto di numerose controversie a causa della oggettiva genericità della norma, che ha portato dottrina e giurisprudenza ad interrogarsi circa le ipotesi di spettanza di tale indennità. A tale proposito, si richiama la puntuale ricostruzione della genesi ed evoluzione dell'istituto operata dal Cons. Stato, sez. IV, 5 luglio 2007, n. 3826. Per quel che qui rileva, il Consiglio di Stato ha interpretato l'istituto nel senso che "l'indennità vada a compensare il personale che si trova ad operare in particolari situazioni di disagio, consistenti nell'esposizione ad agenti atmosferici e nell'assunzione di rischi connessi all'espletamento del servizio in ambienti esterni, ma con il duplice limite che non ogni servizio svolto fisicamente al di fuori del proprio ufficio o unità di appartenenza assume carattere esterno e che, in ogni caso, deve trattarsi di attività non occasionale o sporadica."

In altre parole, il "servizio esterno", in relazione al quale l'art. 9 D.P.R. n. 395 del 1995 prevede la corresponsione di una speciale indennità, è quello caratterizzato da una condizione di particolare disagio per il personale dipendente derivante dall'esposizione, sistematica e continuativa, a particolari agenti atmosferici ed a specifici rischi. Del resto, le caratteristiche essenziali dell'attività di servizio esterno sono desumibili a contrario dal raffronto con i servizi di ordine pubblico, a ciò concorrendo anche la condivisibile interpretazione dell'Amministrazione competente, ad avviso della quale i servizi di ordine pubblico sono, contrariamente ai meri servizi esterni, espletati in condizioni di particolare disagio e rischio, rivolti alla tutela dell'ordine pubblico. Deve trattarsi in particolare di servizi finalizzati a fronteggiare situazioni di carattere eccezionale e contingente che determinano o fanno temere turbative all'ordine pubblico, per il cui ristabilimento o mantenimento si richiede l'intervento delle Forze di Polizia.

Al contrario, l'indennità di cui all'art. 7-bis, comma 1, del D.L. n. 92 del 2008 - come l'indennità di ordine pubblico di cui all'art. 10 del D.P.R. n. 164 del 2002, cui è equiparata - attiene allo specifico profilo della sicurezza pubblica come salvaguardia della sicurezza fisica delle persone, intesa sia come incolumità personale, che come integrità patrimoniale. Essa, pertanto, si riferisce ad un'attività di prevenzione, tendente ad impedire il compimento di atti contrastanti con l'ordinamento giuridico ovvero in grado di infrangere l'ordinata e sicura convivenza civile, che espone i dipendenti ad un rischio diverso e più specifico rispetto a quello cui sono esposti i lavoratori in "servizio esterno" e che giustifica anche un trattamento economico differenziato. Ciò si evince anche dalla stessa previsione di cui all'art. 7-bis, che fa riferimento a "specifiche ed eccezionali esigenze di prevenzione della criminalità" e ad "un accresciuto controllo del territorio". Le peculiari attività nelle quali si concreta l'operazione Strade sicure, introdotta per specifiche ed eccezionali esigenze di prevenzione della criminalità, consistono, ai sensi dell'art. 7-bis della L. n. 125 del 2008, in "servizi di vigilanza a siti e obiettivi sensibili, nonchè di perlustrazione e pattuglia in concorso e congiuntamente alle Forze di polizia", così compendiabili: - per la vigilanza esterna ai Centri per immigrati: impiego congiunto di appartenenti alle Forze Armate e appartenenti alle Forze di Polizia; - per la vigilanza a siti ed obiettivi: servizio congiunto ad individuati obiettivi da parte delle Forze di Polizia e di un contingente delle Forze Armate o, in alternativa, servizio assunto, in via esclusiva e per singolo obiettivo, da parte di un contingente delle Forze Armate, con il concorso delle Forze di Polizia a mezzo di una pattuglia in servizio di vigilanza dinamica dedicata a più obiettivi che insistono in un'area circoscritta e definita; - per i servizi di perlustrazione e pattuglia: modulo di base composto da uno o due appartenenti alle Forze di Polizia e da una pattuglia di due appartenenti alle Forze Armate a piedi, che concorrono nell'attuazione dello specifico compito in un'area definita dalle Autorità provinciali di pubblica sicurezza.

Non par dubbia quindi la diversità di ratio alla base delle norme. D'altra parte, qualora i servizi prestati in applicazione delle due norme fossero analoghi, il legislatore non avrebbe sentito nemmeno la necessità di operare un discrimine fra i servizi esterni e l'indennità di ordine pubblico, rispettivamente disciplinate agli artt. 9 e 10 del D.P.R. n. 164 del 2002.

Emerge, infatti, con indubbia evidenza che il personale eccezionalmente impiegato nell'operazione "Strade sicure" svolge in modo continuativo ed esclusivo una specifica attività di vigilanza, perlustrazione e pattuglia, in costante condizione disagevole ed esponendosi ad un rischio specifico, la cui sussistenza ha portato all'introduzione, e al rinnovamento, delle misure speciali. La differenza tra le mansioni svolte ordinariamente dai dipendenti della P.S., permanentemente impiegati nel servizio esterno, rispetto alle specifiche attività alle quali è precipuamente ordinato il personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia impiegato nell'operazione cd. Strade Sicure, è di per sé sufficiente a giustificare la disparità di trattamento economico accordata dalla normativa in vigore.

Pertanto, si ritiene che non sia configurabile una violazione né del principio di uguaglianza né di parità di trattamento in quanto, in ragione della specificità di servizi resi dai funzionari della Polizia di Stato e delle Forze Armate in applicazione dell'art. 7-bis, comma 1, del D.L. n. 92 del 2008 rispetto ai servizi esterni; le posizioni poste in comparazione non sono tra loro omogenee, così che la scelta compiuta dal legislatore con le norme censurate non può considerarsi arbitraria.

In ordine alla asserita sperequazione retributiva tra il personale delle Forze Armate impiegate nell'operazione Strade Sicure e le Forze di Polizia nello svolgimento del servizio esterno, la differenza remunerativa delle diverse attività si spiega, oltre che in virtù della oggettiva differenza dei servizi svolti, anche in ragione della straordinarietà delle mansioni ordinate al personale delle Forze Armate.

L'indennità onnicomprensiva, in tal caso, si atteggia quale compensazione dell'eccezionalità del servizio svolto dal personale militare, impiegato nell'esercizio di attività che non rientrano tra quelle contrattualmente stabilite.

Giova ricordare, peraltro, che per consentire ai dipendenti delle Forze Armate lo svolgimento delle eccezionali attività collegate all'operazione Strade sicure, l'art. 7-bis della L. n. 125 del 2008 ha dovuto estendere a questi ultimi la qualifica di Agente di pubblica sicurezza: "Nell'esecuzione dei servizi di cui al comma 1 il personale delle Forze armate non appartenente all'Arma dei carabinieri agisce con le funzioni di agente di pubblica sicurezza e può procedere alla identificazione e alla immediata perquisizione sul posto di persone e mezzi di trasporto a norma dell'articolo 4 della L. 22 maggio 1975, n. 152, anche al fine di prevenire o impedire comportamenti che possono mettere in pericolo l'incolumità di persone o la sicurezza dei luoghi vigilati, con esclusione delle funzioni di polizia giudiziaria". Inconferente si appalesa, ai fini di che trattasi nel presente giudizio, la tesi per cui la preclusione delle funzioni di polizia giudiziaria comporti un minor carico di responsabilità delle Forze Armate rispetto a quello sopportato dai dipendenti di P.S., trovando la differenza retributiva fondata giustificazione nelle caratteristiche delle attività ricondotte all'operazione Strade sicure, quali l'eccezionalità e la specificità delle mansioni richieste, volte a fronteggiare una situazione di rischio emergenziale e contingente.

Da ultimo, deve pure rilevarsi, quanto al profilo dei criteri in base ai quali viene impiegato il personale nel servizio Strade sicure, che il Responsabile dell'Ufficio normalmente impiega i dipendenti nei servizi esterni, nei servizi di ordine pubblico, e dunque anche nel servizio Strade sicure, tenendo in considerazione le esigenze organizzative dell'Ufficio, e scegliendo il personale in base al settore di appartenenza, alle esigenze peculiari del servizio, senza essere vincolato da parametri prestabiliti, salvo il rispetto dei criteri di massima contrattualmente predeterminati.

In via subordinata parte ricorrente ha chiesto la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità dell'art. 9 co. 1 D.P.R. n. 395 del 1995 e dell'art. 9 del D.P.R. n. 164 del 2002 in relazione all'art. 7-bis della L. n. 125 del 2008 e all'art. 24 co.74 della L. n. 121 del 1981, per contrasto con l'art. 25 della L. n. 121 del 1981, nonché per contrasto con gli artt. 3, 36,97 della Costituzione. In disparte ogni questione in ipotesi prospettabile con riguardo alla natura regolamentare delle norme asseritamente incostituzionali, contenute in atti aventi forma di decreti del Presidente della Repubblica, preferisce il Collegio rilevare che, nella specie, il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 Cost non risulta in alcun modo violato, data la differenza degli ambiti oggettivo e soggettivo delle norme messe a confronto, così come parimenti rispettati risultano essere i principi di equa retribuzione, nonché di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione, alla luce della proporzionalità della retribuzione accordata ai dipendenti delle Forze di Polizia che espletano il servizio esterno, rispetto alla quantità e qualità del lavoro prestato, in modo pienamente conforme all'ordinamento costituzionale.

In definitiva, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso in esame va respinto siccome infondato.

Sussistono tuttavia giuste ragioni per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2019 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente, Estensore

Donatella Scala, Consigliere

Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere