Sentenza

Militari trasferiti di autorità dal deposito centrale di S.M. di Vigodarzere (PD) al 2 reparto Manutenzione Missili di Padova, avente sede in comune diverso da quello di provenienza chiedono di ottenere la corresponsione da parte dell'Amministrazione l'indennità di trasferimento prevista dall'art. 1 della L. n. 86 del 2001 e dell'indennità di prima sistemazione prevista dall'art. 21 della L. n. 836 del 1973.

T.A.R. Veneto Venezia Sez. I, Sent., (ud. 03/07/2019) 28-08-2019, n. 951
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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1774 del 2008, proposto da

S.A. ed altri, nonché D.M.C. e M.S. in qualità di eredi di D.M.A., tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Stefania Lucchin e Maria Monica Bassan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia.

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. (...) del 28 aprile 2008 del servizio amministrativo della prima brigata aerea O.S., a firma del Capo del Servizio Amministrativo, contenente risposta all'istanza per l'attribuzione dell'indennità di trasferimento e di prima sistemazione;

- di ogni altro atto presupposto o consequenziale;

e per l'accertamento del diritto dei ricorrenti a percepire l'indennità di trasferimento di cui agli artt. 1 e 13, comma 1, della L. n. 86 del 2001 e l'indennità di prima sistemazione di cui all'art. 21 L. n. 836 del 1973.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2019 la dott.ssa Silvia De Felice e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. I ricorrenti, facenti parte del personale permanente delle forze armate rappresentano di essere stati trasferiti di autorità dall'1 gennaio 2008, dal deposito centrale di S.M. di Vigodarzere (PD) al 2 reparto Manutenzione Missili di Padova, avente perciò sede in comune diverso da quello di provenienza.

Poiché la sede di provenienza e quella di destinazione si trovavano in Comuni diversi, i ricorrenti hanno avanzato istanza per ottenere la corresponsione da parte dell'Amministrazione dell'indennità di trasferimento prevista dall'art. 1 della L. n. 86 del 2001 e dell'indennità di prima sistemazione prevista dall'art. 21 della L. n. 836 del 1973.

Entrambe le richieste sono state rigettate dall'Amministrazione con nota prot. (...) del 28 aprile 2008, notificata personalmente, in date diverse, a ciascun ricorrente.

2. Con ricorso ritualmente notificato, gli odierni ricorrenti hanno quindi prospettato le seguenti censure:

I) "Con riferimento all'indennità di trasferimento eccesso di potere: illogicità e contraddittorietà della motivazione; presupposti erronei; carenza di istruttoria e di motivazione; violazione di legge: erronea ed omessa applicazione ed interpretazione dell'art. 1 L. n. 86 del 2001; insufficienza della motivazione; difetto di presupposti legali; violazione ed errata applicazione degli artt. 12 e 15 delle disposizioni sulla Legge in generale".

Ad avviso dei ricorrenti la nuova disciplina normativa introdotta dal legislatore nel 2001, nel regolare ex novo e compiutamente l'istituto dell'indennità di trasferimento, avrebbe previsto, a far data dall'1 gennaio 2001, quale unico presupposto per la corresponsione di tale indennità il semplice trasferimento presso una sede sita in comune diverso da quello di provenienza; non sarebbe stata invece prevista, quale ulteriore presupposto, l'esistenza di una distanza superiore a 10 km tra le due sedi, di provenienza e di destinazione; pertanto, l'interpretazione della disposizione di cui all'art. 1 della L. n. 86 del 2001 fornita dall'Amministrazione non terrebbe conto della reale intenzione del legislatore.

II) "Con riferimento all'indennità di prima sistemazione violazione di legge: erronea ed omessa applicazione ed interpretazione dell'art. 21 L. n. 836 del 1973; difetto di motivazione e di istruttoria; difetto di presupposti legali".

Ad avviso dei ricorrenti il provvedimento di rigetto dell'istanza di riconoscimento dell'indennità di prima sistemazione non indicherebbe le circostanze oggettive idonee ad escludere la spettanza dell'indennità per gli odierni ricorrenti.

3. L'Amministrazione, seppure ritualmente evocata in giudizio, non si è costituita.

4. In vista dell'udienza pubblica i ricorrenti non hanno depositato documenti e memorie ulteriori.

5. All'esito dell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2019, sentito il difensore dei ricorrenti, come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. I motivi di censura sopra riportati sono infondati e il ricorso deve essere perciò respinto.

7. L'art. 1, comma 1, della L. n. 86 del 2001 prevedeva, nella sua versione originaria, ratione temporis applicabile al caso di specie, che "al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui alla L. 19 maggio 1986, n. 224, e, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 28, comma 1, del D.Lgs. 19 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente alla carriera prefettizia, trasferiti d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi".

La sentenza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 23, del 14 dicembre 2011, ha risolto il contrasto giurisprudenziale sorto dopo l'introduzione di detta disposizione, sulla persistenza del requisito della distanza minima di 10 km tra la sede di provenienza e la sede di destinazione per il riconoscimento dell'indennità di trasferimento, previsto dalla previgente normativa, dettata dall'art. 1 della L. 10 marzo 1987, n. 100.

L'Adunanza plenaria ha dapprima evidenziato l'esistenza dei due orientamenti interpretativi contrapposti, nei termini che seguono: "Un primo indirizzo, manifestato dalla sesta sezione (espressamente richiamato dalle tre pronunce appellate), ritiene che, attualmente, non sia più necessario il requisito della distanza superiore ai dieci chilometri tra la sede di destinazione e quella di provenienza. In particolare, la decisione 24 novembre 2010, n. 8211, ha affermato che il principio interpretativo letterale, "alla luce dell'art. 12 delle disposizioni della legge in generale precede, in ragione del principio di legalità, quando offre un risultato coerente e non equivoco, ogni altra interpretazione, e induce a ritenere che oggi l'indennità di trasferimento abbia una disciplina autonoma e basata su presupposti compiutamente regolati dalla norma in esame, che sono: a) trasferimento del militare d'autorità; b) predeterminazione del criterio di quantificazione, che, in sostanza, non è più affidato al meccanismo di rinvio ad altra normativa; c) ubicazione della nuova sede di servizio in un comune diverso da quello di provenienza".

La stessa decisione ha ritenuto che "non si rinviene, invece, nella lettera della disposizione, alcuna menzione, neanche indiretta, alla necessità di dovere valutare anche l'ulteriore requisito della sussistenza o meno di una distanza minima chilometrica tra le sedi di servizio interessate al trasferimento del militare".

6. In senso contrario, si pone la tesi interpretativa esposta dalla sentenza della quarta sezione, 27 novembre 2010, n. 8293, secondo la quale il contenuto innovativo della L. n. 86 del 2001, non è tale d'aver prodotto l'effetto di incidere sui requisiti minimi, già individuati dalla giurisprudenza amministrativa nel vigore dell'abrogata L. n. 100 del 1987 (v. la decisione dell'ad. plen. n. 7 del 1999), occorrenti per la concreta attribuzione dell'indennità di trasferimento, equiparandola all'indennità di missione.

La pronuncia della quarta sezione ha affermato che la distanza chilometrica minima di 10 chilometri tra la nuova e l'originaria sede di servizio rappresenta ancora, pur nel mutato quadro normativo di riferimento, una condizione determinante ai fini dell'erogazione, non solo dell'indennità di missione (com'è da sempre), ma anche dell'indennità di trasferimento, e ciò sia nel vigore delle L. n. 100 del 1987, che nel vigore della L. n. 86 del 2001, che ha abrogato la precedente".

L'Adunanza plenaria - sulla base di articolata argomentazione - ha quindi ritenuto condivisibile il secondo indirizzo interpretativo, affermando il principio di diritto secondo cui "la attribuzione dell'indennità per il trasferimento di autorità, prevista dall'articolo 1, comma 1, della L. 29 marzo 2001, n. 86, è subordinata al requisito generale della distanza minima non inferiore ai dieci chilometri tra la sede di provenienza e quella di destinazione" (cfr. anche, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 24 agosto 2018, n. 5042).

In estrema sintesi, a sostegno della suddetta conclusione l'Adunanza plenaria ha esposto i seguenti argomenti:

- la normativa del 2001 richiama, in modo esplicito, il trattamento economico di missione, il quale è tuttora subordinato al requisito della distanza minima di dieci chilometri; tale rinvio non riguarda solo il criterio di quantificazione dell'indennità, ma anche uno dei presupposti sostanziali del trattamento economico stabilito per il trasferimento di ufficio;

- secondo l'art. 3 della L. n. 838 del 1973, deve sussistere il requisito della distanza chilometrica per la corresponsione della indennità di missione giornaliera: per assicurare la coerenza dell'ordinamento, il medesimo requisito deve sussistere anche per la corresponsione della indennità mensile di trasferimento;

- sul piano della ragionevolezza, sarebbe difficile giustificare la diversità dei presupposti necessari per attribuire il trattamento di missione e l'indennità di trasferimento, richiedendo solo nel primo caso il requisito della distanza chilometrica minima;

- la normativa del 2001 non contiene alcun elemento univocamente orientato a derogare al requisito della distanza chilometrica minima tra le sedi;

- la L. del 2001 contiene una differenza rispetto alla originaria previsione, indicando che, in ogni caso, il trasferimento d'autorità, comportante il beneficio economico, deve riguardare sedi collocate in comuni diversi, sicché la nuova disciplina aggiunge un requisito (la diversità tra il comune di provenienza e quello di destinazione) non considerato dalla disciplina del 1987, dettando così una regola più restrittiva e rigorosa rispetto alla disciplina del 1987, la quale si limitava a indicare, quale presupposto dell'indennità, la mera circostanza del "trasferimento di autorità", senza alcun riferimento alla diversità dei comuni.

Dunque, l'art. 1 della L. n. 86 del 2001 ha inteso semplicemente precisare che l'indennità non spetta qualora il trasferimento, ancorché in sede situata a distanza superiore ai dieci chilometri, avvenga nell'ambito dello stesso comune e, di conseguenza, l'attribuzione dell'indennità di trasferimento, prevista dall'articolo 1, comma 1, della L. 29 marzo 2001, n. 86, è tutt'ora subordinata al requisito generale della distanza minima non inferiore ai dieci chilometri tra la sede di provenienza e quella di destinazione (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 14 dicembre 2011, n. 23; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 21 giugno 2018, n. 1553; T.A.R. Valle d'Aosta, sez. I, 11 dicembre 2013, n. 82; T.A.R. Napoli Campania, sez. VI, 06 febbraio 2013, n. 764).

Tale tesi ha trovato peraltro conferma anche nella successiva sentenza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, n. 1 del 29 gennaio 2016 con la quale, prendendo in esame la modifica apportata dal legislatore nell'anno 2012 all'art. 1 della legge in esame, si è enunciato il seguente principio di diritto: "Prima dell'entrata in vigore (al 1 gennaio 2013) dell'art. 1, co. 163, L. 24 dicembre 2012, n. 228 - che ha introdotto il comma 1-bis nell'art. 1, L. 29 marzo 2001, n. 86 - spetta al personale militare l'indennità di trasferimento prevista dal comma 1 del medesimo articolo, a seguito del mutamento della sede di servizio dovuto a soppressione (o diversa dislocazione) del reparto di appartenenza (o relative articolazioni), anche in presenza di clausole di gradimento (o istanze di scelta) della nuova sede, purché ricorrano gli ulteriori presupposti individuati dalla norma, ovvero una distanza fra la nuova e l'originaria sede di servizio superiore ai 10 chilometri e l'ubicazione in comuni differenti" (cfr. anche, di recente, Cons. Stato, sez. IV, 7 gennaio 2019, n.115).

Visto tutto quanto precede, il provvedimento impugnato deve ritenersi legittimo nella parte in cui ha escluso la spettanza dell'indennità di trasferimento ex art. 1 della L. n. 86 del 2001, dal momento che nel caso di specie difettava per tutti i ricorrenti il requisito della distanza chilometrica minima.

8. Per quanto attiene all'indennità di prima sistemazione di cui all'art. 21, della L. n. 836 del 1973, il riconoscimento della stessa presuppone che si sia realizzato un trasferimento in senso proprio che, come visto, richiede l'esistenza di una distanza minima di 10 km tra la sede di provenienza e la sede di destinazione.

La norma citata, infatti, prevede testualmente che "al dipendente trasferito spetta un'indennità di prima sistemazione (...)".

D'altra parte, "il contributo di trasferimento e l'indennità di prima sistemazione sono accomunate dalla medesima ratio di compensare il dipendente per gli oneri economici che deve sopportare a seguito del trasferimento presso un altro luogo (cfr. T.A.R. Roma Lazio, sez. III, 07 dicembre 2012, n. 10241). Pertanto, una volta esclusa nel caso di specie la ricorrenza dei presupposti normativi del trasferimento, per mancanza del requisito della distanza chilometrica, è consequenziale evidenziare l'insussistenza anche dei presupposti di attribuzione dell'indennità di prima sistemazione, che richiede l'esistenza di un trasferimento" (cfr. T.A.R. Valle d'Aosta, sez. I, 11 dicembre 2013, n. 82, cit.).

9. In conclusione, per tutti i suesposti motivi, il ricorso è infondato e lo stesso deve essere rigettato.

10. In ragione della complessità delle questioni giuridiche dedotte in giudizio e dell'esistenza del sopra evidenziato contrasto giurisprudenziale, risolto solo dopo la proposizione del presente ricorso, le spese di giudizio debbono essere compensate.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2019 con l'intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Referendario

Silvia De Felice, Referendario, Estensore