Sentenza

Note caratteristiche. Lgt dei Carabinieri. Il compilatore scrive nelle note che il ricorrente era spesso colpito da "mania di protagonismo". E' un giudizio che rappresenta un attacco alla persona e non già un giudizio personale, diretto ed obiettivo del superiore nei confronti del sottoposto?

T.A.R. Veneto Venezia Sez. I, Sent., (ud. 19/06/2019) 28-08-2019, n. 950


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1090 del 2018, proposto da

C.B., rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Rossi, con domicilio fisico eletto presso lo studio dello stesso avvocato Andrea Rossi in Rovigo, via All'Ara n. 8 e con domicilio digitale ex lege come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, presso i cui uffici domicilia in Venezia, piazza S. Marco, 63;

Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, Legione Carabinieri Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, Legione Carabinieri Veneto, Compagnia di Rovigo, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione,

della scheda valutativa - documento caratteristico n. d'ordine 46 relativo al servizio prestato dal ricorrente nel periodo 2 gennaio 2017 - 1 gennaio 2018, comunicata in data 29 giugno 2018 e di ogni ulteriore atto presupposto, collegato, inerente, conseguente e derivato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2019 il dott. Giovanni Giuseppe Antonio Dato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo

1. Il ricorrente, Luogotenente in servizio permanente, comandante dell'Aliquota Radiomobile della Compagnia Carabinieri N.O.R. di Rovigo, espone di aver ricevuto in comunicazione, in data 23 gennaio 2018, da parte del Comando di appartenenza la propria "scheda valutativa" (modello "B") con numero d'ordine 46 relativa al periodo dal 2 gennaio 2017 al 1 gennaio 2018, ove veniva giudicato (giudizio complessivo finale) "Luogotenente di ottime doti di fondo e di qualificate risorse culturali e professionali che ha continuato ad operare con sicura competenza e professionalità, riuscendo in ogni circostanza ad affrontare con decisione i molteplici problemi e pervenire a risoluzioni concrete, appropriate e tempestive rilevandosi collaboratore su cui si può fare affidamento. Talvolta però il particolare carattere esuberante lo porta ad assumere atteggiamenti poco in linea con le peculiarità tipiche di un buon comandante. Nonostante ciò l'impegno che l'Ispettore profonde è di ottimo livello e di piena soddisfazione", con l'attribuzione della qualifica finale di "ECCELLENTE".

Il ricorrente rappresenta di aver proposto ricorso gerarchico al Ministero della Difesa, Direzione Generale per il Personale Militare, datato 16 febbraio 2018, avverso il provvedimento suddetto, contestando, tra le altre, il giudizio del compilatore nella parte in cui affermava che il ricorrente era spesso colpito da "mania di protagonismo", in quanto quest'ultimo giudizio rappresentava un attacco alla persona e non già un giudizio personale, diretto ed obiettivo del superiore nei confronti del sottoposto, quale avrebbe invece dovuto essere, e chiedendo l'annullamento dell'atto impugnato e/o la modifica dello stesso, con eliminazione della parte di giudizio ritenuta lesiva della persona e conferma della qualifica finale (già) attribuita di "ECCELLENTE".

Con decreto M_D GMIL REG2018 0249625 del 18 aprile 2018, il Ministero della Difesa accoglieva il suddetto ricorso gerarchico e pertanto, annullava la scheda valutativa avversata, statuendo espressamente: - "... il ricorso appare fondato limitatamente alle ultime due censure in quanto: ... non è stato assicurato il prescritto rapporto di armonia e consequenzialità tra le varie parti che compongono la scheda valutativa, in particolare: il giudizio del compilatore non è in linea (per difetto) con il complesso delle voci analitiche e con la qualifica finale di "eccellente", riconoscimento attribuito al militare che emerge nettamente per qualità e rendimento eccezionali, vale a dire al militare le cui qualità sono tanto spiccate ed il rendimento è di tale livello e continuità da farlo non soltanto emergere, ma sovrastare altri che parimenti emergono;" e prosegue specificando che l'espressione, utilizzata nel giudizio del 1 revisore e in quello complessivo finale - "Talvolta però il particolare carattere esuberante lo porta ad assumere atteggiamenti poco in linea con le peculiarità tipiche di un buon comandante" -"è in contrasto con la voce analitica n. 22 (Predisposizione al Comando) e con la locuzione "possesso di ottime doti di fondo", ingenerando dubbi interpretativi".

Espone il ricorrente che in data 29 giugno 2018 gli veniva comunicata la nuova scheda valutativa modello "B" con numero d'ordine 46 che però conteneva una reformatio in pejus di alcuni giudizi rispetto alla originaria scheda valutativa e nella quale anche la precedente qualifica finale ("ECCELLENTE") veniva abbassata ("SUPERIORE ALLA MEDIA"), nonostante il periodo oggetto di valutazione fosse il medesimo (2 gennaio 2017 - 1 gennaio 2018).

In particolare, argomenta il ricorrente, in ciascuna delle seguenti "voci (o qualità) analitiche" di cui è composto il provvedimento impugnato, venivano abbassate le "definizioni" corrispondenti:

- "ASCENDENTE": da "In ogni circostanza agisce con autorevolezza" a "Riscuote facilmente stima e apprezzamento";

- "CAPACITA' DI LAVORARE IN GRUPPO": da "Sempre protagonista nel mettersi in gioco per la risoluzione del problema comune" a "Naturalmente portato alla collaborazione/Propositivo";

- "AFFIDABILITA'": da "Assolutamente affidabile" ad "Assolve scrupolosamente i propri compiti";

- "INIZIATIVA": da "Agisce al meglio e con tempestività anche in situazioni critiche" in "Efficace e solerte";

- "DECISIONALITA'": da "Sempre sicuro e determinato" a "Decide bene e rapidamente";

- "PREDISPOSIZIONE AL COMANDO": da "Carismatico ed autorevole" a "Riesce ad orientare i collaboratori verso gli obiettivi perseguiti";

- "RENDIMENTO": da "Ottimo" a "Molto buono".

In altri termini, rappresenta il ricorrente, il Comando di appartenenza in sede di ricompilazione della nuova scheda, abbassava 7 "definizioni" (ossia un quarto dei giudizi interni) giungendo - in tal modo - al seguente "GIUDIZIO COMPLESSIVO FINALE": "Luogotenente comandante di Aliquota Radiomobile di Compagnia capoluogo, di buone qualità e caratteristiche di fondo, spiccatamente vigoroso e determinato, dalle ottime qualità intellettuali e culturali. Molto motivato ed energico, tuttavia in qualche circostanza ha manifestato minore adesione alle direttive dei superiori, talché il rendimento complessivo si è distaccato dai pregressi livelli apicali".

Con ricorso, notificato in data 25 settembre 2018 e depositato in data 12 ottobre 2018, l'esponente ha avversato l'atto in epigrafe ritenendolo illegittimo e lesivo dei propri interessi.

1.1. Si è costituito in giudizio il Ministero della Difesa chiedendo la reiezione del ricorso in quanto infondato.

1.2. Con ordinanza 8 novembre 2018, n. 447 è stata respinta la domanda cautelare, non essendo stati forniti dall'esponente idonei elementi di prova in ordine alla ricorrenza del periculum in mora.

1.3. La parte ricorrente ha successivamente depositato documenti e memoria.

1.4. All'udienza pubblica del 19 giugno 2019, presenti i difensori delle parti, come da verbale, i quali si sono riportati alle conclusioni già prese chiedendone l'accoglimento, il Collegio si è riservato di provvedere e ha trattenuto il ricorso in decisione.
Motivi della decisione

1. Con il primo motivo di ricorso l'esponente ha dedotto il vizio di Violazione del principio d'imparzialità di cui all'art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica.

Il ricorrente ha evidenziato che nel decreto di accoglimento del ricorso gerarchico veniva rilevato che l'unico elemento disarmonico della scheda valutativa avversata in quella sede, era il giudizio del compilatore e ciò "per difetto" rispetto alle voci analitiche, tutte contenenti giudizi apicali, ed alla qualifica finale di "eccellente".

Argomenta il ricorrente che la nuova scheda valutativa, comunicata in data 29 giugno 2018, avrebbe dovuto essere emessa dal Comando di appartenenza del ricorrente tenendo nella dovuta considerazione la motivazione del suddetto decreto e, quindi, con la (sola) revisione del punto relativo al giudizio del compilatore; al contrario, lamenta il ricorrente, l'Amministrazione ha agito ignorando palesemente la predetta decisione ministeriale, stravolgendo la nuova scheda valutativa (diminuendo immotivatamente ben 7 voci analitiche rispetto alla scheda valutativa annullata dal Ministero relativa allo stesso periodo e abbassando la qualifica finale da "Eccellente" a "Superiore alla media").

Ciò dimostra per l'esponente come la nuova scheda valutativa sia stata in realtà utilizzata dall'Amministrazione militare surrettiziamente con una funzione punitiva, nei confronti del ricorrente che, nonostante la qualifica di "Eccellente" inizialmente riconosciutagli, aveva proposto ricorso gerarchico al solo fine di vedere epurato dalla prima scheda un giudizio ritenuto denigratorio e lesivo della propria persona, ottenendone l'accoglimento.

Lamenta il ricorrente, dunque, che l'atto in questione, anziché costituire la base essenziale di un giudizio per lo sviluppo di carriera ed un elemento orientativo per l'impiego razionale del militare, ha assunto in realtà mero carattere sanzionatorio.

Sul punto il ricorrente ha evocato un precedente giurisprudenziale che ha sancito il divieto per l'Amministrazione di emettere una misura peggiorativa di quella oggetto del ricorso amministrativo e ciò "in dichiarata risposta ad un'istanza di giustizia del soggetto interessato" a cui corrisponde "un divieto di reformatio in peius dell'atto impugnato".

Quanto esposto, per l'esponente, concreta una violazione dell'art. 97 Cost., oltre che lo sviamento della causa tipica dell'atto impugnato, in cui è incorsa l'Amministrazione resistente.

Nella memoria depositata in data 16 maggio 2019, il ricorrente, in particolare, ha ribadito la censura di violazione del principio di imparzialità di cui all'art. 97 Cost., argomentando in ordine all'emersione di un rapporto ostile e di tensione relazionale del compilatore nei confronti dello stesso esponente, che avrebbe dovuto indurre il primo ad astenersi dall'esprimere la valutazione contestata (all'uopo il ricorrente evoca dei precedenti giurisprudenziali in punto di obbligo di astensione).

L'esponente, inoltre, ha argomentato nel senso che all'esito della definizione del ricorso gerarchico l'Amministrazione non ha provveduto a modificare il solo giudizio del compilatore, come prescritto nel suddetto decreto ministeriale di accoglimento del gravame gerarchico, ma invece ha modificato ed abbassato anche le singole aggettivazioni, oltre che la qualifica finale da "ECCELLENTE" a "SUPERIORE ALLA MEDIA"; quindi per il ricorrente, l'Amministrazione ha riesercitato il potere amministrativo di valutazione relativamente al medesimo periodo già oggetto della prima scheda valutativa, stravolgendo - totalmente ed in senso peggiorativo - il suddetto documento caratteristico, eludendo così l'obbligo di dare esecuzione al decreto di accoglimento del ricorso gerarchico e senza alcuna motivazione.

Donde, secondo la prospettazione del ricorrente, la sussistenza dei vizi di eccesso di potere e sproporzionalità, ed inoltre del carattere ritorsivo dell'atto impugnato.

Nella relazione dell'Amministrazione datata 6 ottobre 2018, depositata in giudizio dalla difesa erariale in data 16 ottobre 2018, in relazione al motivo in esame si esclude la sussistenza della lamentata violazione del principio di imparzialità di cui all'art.97 Cost. e del dedotto eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica. Argomenta l'Amministrazione resistente, infatti, che la valutazione espressa con la nuova scheda valutativa è frutto di una attenta analisi degli aspetti comportamentali e caratteriali tenuti dal ricorrente nel periodo di valutazione, tenendo conto dell'annullamento della precedente scheda valutativa disposta dal Ministero della Difesa è non può essere considerata "punitiva". Lo stesso Ministero, si argomenta nella relazione, al quesito posto dal ricorrente sulla legittimità della redazione della nuova scheda valutativa, si è pronunciato dicendo "si ritiene non sussistano incongruenze tali da inficiare la legittimità del documento in argomento" (D.Dirig. n. M_D GMIL REG2018 0249625 del 18 aprile 2018).

1.1. Il motivo è fondato nei termini in appresso specificati.

Il Collegio ritiene (conformemente all'orientamento espresso da T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 12 maggio 2014, n. 502) che in applicazione del principio di imparzialità - espressamente evocato dal ricorrente nella rubrica del motivo in esame - così come fondato sull'art. 97 Cost., disposizione richiamata anche nel corpo del motivo, e nella memoria depositata in data 16 maggio 2019 - nel caso in esame sussisteva l'obbligo di astensione di coloro i quali già avevano espresso giudizi nella precedente scheda valutativa.

Tale principio si ricava non soltanto dall'art. 97 Cost. ma anche dall'art. 51, n. 4, del codice di rito civile (che prevede l'astensione del giudice che abbia già conosciuto, nell'esercizio delle proprie funzioni, della medesima questione in relazione alla quale è chiamato nuovamente a decidere), che è espressione di un principio generale che deve trovare applicazione anche nell'attività amministrativa ove si esprimono giudizi e valutazioni (cfr. cit. T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 12 maggio 2014, n. 502), come nel caso in esame.

In particolare, come evidenziato in giurisprudenza, l'obbligo di astensione trova applicazione anche nei procedimenti amministrativi, sempre che ricorrano le fattispecie circostanziate e tipizzate di cui al cit. art. 51 cod. proc. civ., non senza affermare, anche più in generale, come l'obbligo di astensione sia comunque un portato dei principi di imparzialità e trasparenza che trovano il loro fondamento nel cit. art. 97 Cost. e che devono connotare sempre l'azione (e l'organizzazione) amministrativa (arg. ex Cons. Stato, sez. III, 24 gennaio 2013, n. 477).

Ne consegue, con riferimento al caso che occupa, che sussisteva l'obbligo di astensione di coloro i quali già avevano espresso giudizi nella precedente scheda valutativa impugnata in sede gerarchica - che, è bene ricordare, riguardava il medesimo periodo della scheda oggetto dell'odierna contestazione (2 gennaio 2017 - 1 gennaio 2018) - che l'Amministrazione aveva annullato riconoscendo, in sede gerarchica appunto, la fondatezza delle doglianze del ricorrente.

Il principio di imparzialità ex art. 97 Cost., di cui l'obbligo di astensione rappresenta un corollario di portata generale, conforma anche l'ordinamento delle forze armate che, infatti, "si informa alla spirito democratico della Repubblica", ai sensi dell'art. 52, comma 3, Cost., di cui il principio di imparzialità insieme a quello del buon andamento sono espressione, operando, nello specifico, alla stregua di criteri regolatori della organizzazione degli uffici pubblici come pure del rapporto di servizio con i pubblici dipendenti che vi operano, compresi i militari.

Condiviso orientamento giurisprudenziale ha infatti evidenziato che il principio di imparzialità riveste portata generale anche nell'organizzazione militare sicché le ipotesi di esclusione della competenza in ordine alla compilazione/revisione dei documenti caratteristici già contemplate dall'art. 3 del D.P.R. 8 agosto 2002, n. 213, recante il Regolamento recante disciplina per la redazione dei documenti caratteristici del personale appartenente all'Esercito, alla Marina, all'Aeronautica e all'Arma dei carabinieri (abrogato dall'art. 2269, comma 1, del D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66) ed oggi previste dall'art. 690 del D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, recante Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell'articolo 14 della L. 28 novembre 2005, n. 246, non sono tassative, e come tali da interpretarsi restrittivamente, ma piuttosto esemplificative di circostanze che mutuano l'attitudine a generare il dovere di astensione direttamente dal superiore principio di imparzialità che ha carattere immediatamente e direttamente precettivo (cfr. T.A.R. Molise, sez. I, 26 febbraio 2016, n. 100).

Peraltro la giurisprudenza, a conferma del carattere non tassativo delle ipotesi di cui al richiamato art. 3 del D.P.R. 8 agosto 2002, n. 213, ha evidenziato che il precedente art. 2, comma 2, del medesimo testo normativo (cfr. oggi l'art. 689, comma 2, del D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90), prescrive la regola generale secondo cui "L'intervento delle autorità di cui al comma 1 è condizionato ... dalla possibilità di esprimere un giudizio obiettivo ... in mancanza ... il superiore si astiene dal giudizio facendone menzione nel documento caratteristico"; ne consegue che nel caso in cui non sussistano condizioni atte a garantire l'obiettività del valutatore, quest'ultimo è tenuto ad astenersi dal giudizio, altrimenti questo risulterà illegittimo, senza che la carenza di obiettività debba necessariamente desumersi dalle ipotesi tassativamente indicate, potendo invece essa derivare anche da circostanze ulteriori che depongano nel senso della sua carenza (arg. ex T.A.R. Molise, sez. I, 6 giugno 2018, n. 330).

Il Collegio ritiene utile precisare che del tutto irrilevante risulta - ai fini dell'accoglimento del motivo in esame - la circostanza della mancata evocazione da parte del ricorrente del citato compendio normativo (art. 52, comma 3, Cost.; art. 51 cod. proc. civ.; D.P.R. 8 agosto 2002, n. 213; D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90), dovendosi però ribadire che la violazione del principio di imparzialità ex art. 97 Cost. è stata espressamente dedotta quale motivo di gravame.

Ed invero, il principio iura novit curia consente al giudice di ricercare le norme giuridiche applicabili alla fattispecie e porre a fondamento della decisione principi di diritto e ricostruzioni diversi da quelli richiamati dalle parti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 marzo 2019, n. 1684), salvo il divieto di ultra od extra petizione che ricorre allorché il giudicante, interferendo indebitamente nel potere dispositivo delle parti, emetta un provvedimento diverso da quello richiesto (petitum immediato), oppure attribuisca o neghi un bene della vita diverso da quello conteso (petitum mediato): cfr. Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., sez. giur., 3 novembre 2017, n. 465.

2. In applicazione del principio del c.d. assorbimento logico necessario, le ulteriori censure articolate dal ricorrente possono essere assorbite: ed invero, il giudice adito deve procedere, nell'ordine logico, preliminarmente all'esame di quelle domande o di quei motivi che evidenziano in astratto una più radicale illegittimità del provvedimento (o dei provvedimenti) impugnato(i) - come avvenuto con l'esame del motivo esaminato - per passare poi, soltanto in caso di rigetto di tali censure, all'esame degli altri motivi che, pur idonei a determinare l'annullamento dell'atto gravato, evidenzino profili meno radicali d'illegittimità (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5).

3. In conclusione, attesa la fondatezza della doglianza esaminata supra, previo assorbimento degli ulteriori motivi di gravame, il ricorso merita di essere accolto con conseguente annullamento dell'impugnata scheda valutativa - documento caratteristico n. d'ordine 46 relativo al servizio prestato dal ricorrente nel periodo 2 gennaio 2017 - 1 gennaio 2018, comunicata in data 29 giugno 2018.

L'Amministrazione resistente - nel rideterminarsi in merito al servizio prestato dal ricorrente nel periodo 2 gennaio 2017 - 1 gennaio 2018 - terrà conto dell'effetto conformativo impresso al riesercizio del potere dalla presente decisione.

4. La peculiarità della vicenda contenziosa giustifica l'integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e nei termini di cui in motivazione e per l'effetto annulla l'impugnata scheda valutativa - documento caratteristico n. d'ordine 46 relativo al servizio prestato dal ricorrente nel periodo 2 gennaio 2017 - 1 gennaio 2018, comunicata in data 29 giugno 2018.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2019 con l'intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Referendario, Estensore

Silvia De Felice, Referendario