Forze armate - Arma dei Carabinieri - Personale militare - Svolgimento di attività extraprofessionale a titolo gratuito - Richiesta di riesame - Rigetto - Incompatibilità dell'attività extraprofessionale con i doveri d'ufficio ricadenti in capo al militare - Art. 894, D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66 - Violazione - Carenza di motivazione - Sussistenza
Consiglio di Stato
Parere 26 febbraio 2019, n.554
LA SEZIONE
Vista la relazione n. 170448 del 16/03/2017, con la quale il Ministero della difesa direzione generale personale militare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giuseppe Rotondo;
Premesso e Considerato.
Con il ricorso in esame, il mar. c. Gi. To. impugna:
- il provvedimento nr. 25/23 - 10/2015 Disc. di prot. del 29 giugno 2016, notificatogli in data 4 luglio 2016, col quale il Comando Legione Carabinieri Puglia - ufficio personale ha rigettato la sua richiesta di riesame presentata, in data 7 giugno 2016, relativa allo svolgimento di attività extraprofessionale a titolo gratuito ai sensi dell'art. 895, comma 1, lett. d), D.Lgs. n. 66/2010;
-la lettera n. 25/26-5/2015 Disc., datata 5 aprile 2016, con la quale il Comando Legione Carabinieri "Puglia" - ufficio personale, ha emesso parere di incompatibilità dell'attività extraprofessionale oggetto di comunicazione con i doveri d'ufficio ricadenti in capo al militare.
Gli atti gravati originano dalla comunicazione datata 16 dicembre 2015, integrata con note del successivo 30 dicembre e del 24 marzo 2016, a mezzo della quale il ricorrente aveva rappresentato all'amministrazione l'avvenuta stipula, in data 21 dicembre 2015, con la "E.M. Se. per la Fo. S.r.l.", avente sede legale in Roma, in Via (omissis), di un contratto di consulenza, a titolo gratuito, per svolgere per conto della stessa nella provincia di residenza "... attività di divulgazione ed orientamento alla formazione scolastica, universitaria, post-universitaria, professionale e alla formazione scientifica" dei percorsi formativi offerti dalla Università Telematica Pegaso, con la quale detta società ha sottoscritto una convenzione.
L'amministrazione, con provvedimento n. 25/23-5/2019, datato 5 aprile 2016, notificato al destinatario il successivo giorno 16, riteneva l'attività extraprofessionale incompatibile con i doveri d'ufficio, opponendo al ricorrente le seguenti ragioni:
a. il nucleo investigativo di comando provinciale è notoriamente il reparto che, nelle sue diversificazioni costitutive a seconda delle esigenze operative della provincia nella quale opera, rappresenta l'elemento qualificato di manovra" atto a fronteggiare e reprimere le forme più gravi di criminalità con particolare riguardo a quella organizzata, nonché di cooperazione/concorso con gli organi operativi e speciali dislocati sul territorio provinciale/nazionale, per ciò che concerne indagini ed accertamenti complessi in ordine a gravi delitti;
b. il personale del nucleo investigativo, prescelto poiché dotato di spiccato acume investigativo ed animato da spirito di iniziativa e sensibilità operativa, non deve essere distolto dai compiti istituzionali, sia in funzione dell'efficienza del reparto sia per rispondere alle sempre più cogenti richieste di contrasto alle svariate realtà e forme criminali operanti sul territorio, ed in particolare quello salentino, caratterizzato dalla presenza anche del noto e famigerato sodalizio criminale, con ramificazioni extra territoriali, che seppur fortemente indebolito grazie alle incisive azioni di contrasto sviluppate nel tempo, impone, senza soluzione di continuità, un notevole sforzo info-operativo, affinché lo stesso non riacquisti la massima e primitiva vitalità ;
c. l'attività di consulenza segnalata, avente, così come riferito nella comunicazione del 24 mar. u.s., "... mera natura promozionale ed informativa..." dei piani formativi proposti dalla università richiamata, pur destinata "... al personale delle forze armate e di polizia, a loro parenti o conoscenti o comunque persone referenziate..." presenta delle criticità con riguardo alla delicata funzione assolta dalla S.V., nel già citato servizio di polizia giudiziaria, la cui giurisdizione di competenza coincide con il territorio ove Ella ha dichiarato che esplicherà l'incarico extraprofessionale (leggasi nella comunicazione del 30 dic. 2015 "... il ruolo ricoperto dallo scrivente consisterà nel promuovere, orientare, raccogliere e raccordare, specialmente nel territorio della provincia di residenza, le intenzioni di potenziali interessati ai percorsi didattici offerti dall'ateneo Pegaso...").
In particolare, sebbene l'impegno richiesto, come asserito, sarà svolto in prevalenza in via telematica, saltuariamente, occasionalmente, al di fuori dell'orario di servizio e comporterà il solo rimborso delle spese documentate, potrebbe comunque:
- potenzialmente incidere sulla capacità lavorativa ed il rendimento in servizio, nonché pregiudicare l'imparziale esercizio delle funzioni istituzionali;
- suscitare sfavorevoli commenti tra i commilitoni e di conseguenza minare la coesione del reparto di appartenenza, requisito imprescindibile per il raggiungimento degli obiettivi condivisi per il quale il nucleo investigativo è stato preordinato;
- subire strumentalizzazioni da parte di soggetti esterni all'Amministrazione e dar luogo a valutazioni negative sul corretto svolgimento dei doveri d'ufficio, con inevitabili ripercussioni sul prestigio personale e dell'Istituzione;
- esporre la S.V. a ipotizzabili incompatibilità ambientali, pur in ragione di probabili conflitti di interesse scaturenti dall'esercizio dell'incarico extraprofessionale;
- obbligare la S.V., conseguentemente ad eventuali orientamenti impartiti dalla predetta società ed in funzione del vincolo contrattuale, a tenere comportamenti in contrasto con il dovere di riferire all'autorità ".
Il ricorrente, con nota del 24 maggio 2016, esternava all'amministrazione la volontà di astenersi dallo svolgere l'attività extraprofessionale, aggiungendo inoltre che il contratto con la società E.M. Se. per la Fo. s.r.l" era da intendersi inattivo ed inoperoso.
Con foglio n. 206/83-11/2015 del 25 maggio 2016, il comandante del reparto operativo del comando provinciale di Lecce chiedeva al sottufficiale la risoluzione dell'obbligazione stipulata con la società sopra indicata.
In data 19 luglio 2016, il militare rendeva noto al proprio Comandante di Reparto di aver rescisso consensualmente il contratto con la "E.M. Se. per la Fo. S.r.l.".
Il 7 giugno 2016, il ricorrente instava l'amministrazione per il riesame delle valutazioni espresse dalla "Legione" con lettera prot. n. 25/23-5/2015, datata 5 aprile 2016.
Il Comando, all'esito della rinnovata istruttoria, rigettava la richiesta presentata il 7 giugno 2016 dal maresciallo e confermava le motivazioni contenute nella lettera datata 5 aprile 2016.
Nel gravarsi avverso i prefati atti, il ricorrente deduce un unico, articolato motivo di ricorso per violazione e falsa applicazione dell'art. 53 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, illogicità manifesta, violazione e falsa applicazione dell'art. 894 del D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66, eccesso di potere per erroneità dei presupposti, carenza motivazionale, irragionevolezza e perplessità dell'azione amministrativa.
Come seguono le censure.
1. L'esercizio di attività extraprofessionale da parte del personale militare trova espressa disciplina nell'art. 894 e ss. del D.Lgs. n. 66/2010 - Codice dell'ordinamento militare - laddove si afferma che "La professione di militare è incompatibile con l'esercizio di ogni altra professione, salvo i casi previsti da disposizioni speciali". E' tuttavia possibile individuare alcune ipotesi nelle quali lo svolgimento di attività extraprofessionali da parte dei pubblici dipendenti, militari compresi, può essere consentita in quanto sostanzialmente inidonea ad arrecare pregiudizio agli interessi tutelati. In proposito, il Codice dell'ordinamento militare prevede all'art. 895, così come sostituito dall'art. 4, comma 1, lett. b), del D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 248, una serie di attività "sempre consentite", capaci o meno di generare compensi, il cui svolgimento non incide in alcun modo sull'adempimento dei doveri connessi con lo status di militare. Tra questi, per quanto di interesse, gli incarichi di cui alla lettera d) della norma succitata "per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate".
2. La circolare ministeriale esplicativa n. MD GMIL_04_0396572 del 31 luglio 2008, recante "Disposizioni in materia di esercizio di attività extra professionali retribuite da parte del personale militare e di concessione delle relative autorizzazioni. Disciplina delle incompatibilità ricomprende tra gli impieghi che si "sottraggono" ad esigenze autorizzative attività analoghe a quella resa nota dal militare (incarichi svolti a titolo gratuito o con percezione del solo rimborso delle spese documentate, ivi compresa l'attività di volontariato).
3. La stessa circolare di Persomil del 31 luglio 2008 prescrive poi che tanto le attività soggette ad autorizzazione, quanto quelle sempre consentite devono risultare compatibili con la dignità del grado e con i doveri d'ufficio (rectius, non condizionare l'adempimento dei doveri connessi con lo stato militare): tuttavia, essa non contempla puntuali parametri utili ad identificare, a monte, situazioni di incompatibilità o di commistione con i doveri d'ufficio sicché si coglierebbe nella normativa di settore un chiaro vulnus operativo, nella misura in cui non vengono forniti puntuali parametri utili ad identificare, a monte, situazioni di incompatibilità o di commistione con i doveri d'ufficio.
4. A fronte di ciò, l'Ente avrebbe dovuto necessariamente condurre il proprio giudizio attraverso una circostanziata analisi del caso specifico che nella fattispecie sarebbe mancato per non avere l'amministrazione considerato che l'incarico extraprofessionale oggetto di comunicazione riguarda lo svolgimento di attività di divulgazione ed orientamento alla formazione scolastica, universitaria e post-universitaria, svolta in maniera occasionale e a titolo gratuito o, al più, con percezione del solo rimborso spese, di orientamento e tutoraggio didattico svolta al di fuori dell'orario di servizio, mediante utilizzo prevalente della piattaforma telematica e rivolta in primis al personale delle Forze Armate e di Polizia che, secondo quanto evincibile dalla normativa di settore, è annoverabile tra quelle che il C.O.M indica come "sempre consentite".
La motivazione addotta sarebbe, pertanto, generica e tautologica.
5. Le ipotesi enucleate in seno al parere del 5 aprile 2016, oltre che generiche, con riferimento alla figura operativa e professionale del ricorrente non contengono alcun concreto elemento di pericolo di alterazione dei compiti di servizio.
Il Ministero della difesa ha depositato documenti e relazione di servizio.
All'adunanza del 30 gennaio 2019, il ricorso è stato trattenuto per la deliberazione del parere.
La vicenda sottoposta all'esame della Sezione concerne lo scrutinio di legittimità dell'atto con il quale l'amministrazione militare ha denegato al ricorrente l'assenso allo svolgimento di attività extraprofessionale a titolo gratuito, per ritenuta incompatibilità con i doveri e compiti di istituto.
L'attività extraprofessionale consisterebbe in ciò : "attività di divulgazione ed orientamento alla formazione scolastica, universitaria, post-universitaria, professionale e alla formazione scientifica". Più specificamente "... il ruolo ricoperto consisterà nel promuovere,.orientare, raccogliere e raccordare, specialmente nel territorio della provincia di residenza, le intenzioni di potenziali interessati ai percorsi didattici offerti dall'ateneo Pegaso, convogliandole per i relativi servizi, di assistenza amministrativa e tutoraggio didattico alla citata società (...) l'attività sarà, per lo più rivolta a personale delle forze armate e di polizia, a loro parenti o conoscenti e comunque persone referenziate... Appare chiaro pertanto come l'attività di consulenza che si intende intraprendere abbia mera natura promozionale ed informativa... svolta a titolo gratuito e prevalentemente con le modalità consentite dagli attuali mezzi di comunicazione, in particolare quella telematica (cioè per scambio di mail)...; di rado infatti l'attività potrà essere svolta in presenza, solo laddove si dovesse rendere necessario".
La questione trova riferimento normativo generale nell'art. 53, comma 5, del D.Lgs. n. 165 del 2001, a mente del quale "... l'autorizzazione all'esercizio di incarichi che provengano da... società o persone fisiche, che svolgano attività d'impresa o commerciale, sono disposti dai rispettivi organi competenti secondo criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica professionalità, tali da escludere casi di incompatibilità, sia di diritto che di fatto, nell'interesse del buon andamento della pubblica amministrazione o situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi, che pregiudichino l'esercizio imparziale delle funzioni attribuite al dipendente".
Più in particolare, per quanto riguarda l'amministrazione militare, essa trova specifico fondamento nell'art. 894 del D.Lgs. n. 66 del 2010 e nell'art. 12 della legge n. 599 del 1954 (per i sottufficiali) nonché regolazione nella circolare MD GMIL_04_0396572 del 31 luglio 2008 avuto riguardo alle attività che non necessitano di autorizzazione.
A mente del paragrafo 4 della menzionata circolare "il conferimento operato direttamente dall'amministrazione, nonché l'autorizzazione all'esercizio di incarichi che provengano da amministrazione pubblica diversa da quella di appartenenza, ovvero da società o persone fisiche, che svolgano attività d'impresa o commerciale, sono disposti dai rispettivi organi competenti secondo criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica professionalità, tali da escludere casi di incompatibilità, sia di diritto che di fatto, nell'interesse del buon andamento della pubblica amministrazione".
La circolare in commento ha stabilito i "criteri oggettivi e predeterminati" richiesti dalla sopra citata norma per la concessione delle autorizzazioni.
Tra le attività che non necessitano di autorizzazione ministeriale rientrano quelle svolte a titolo gratuito o con percezione del solo rimborso delle spese documentate.
Il ricorrente sostiene che l'attività extraprofessionale che intende svolgere non necessiterebbe di autorizzazione e che sarebbe per ciò stesso compatibile con l'attività istituzionale in quanto non retribuita. Di contro, l'amministrazione l'avrebbe denegata senza opporre una congruente motivazione, in assenza di criteri predefiniti in base ai quali valutare se una determinata attività possa ritenersi compatibile con quella istituzionale.
Il ricorso è infondato.
Il collegio osserva che proprio in ragione dei criteri di astrattezza e generalità della norma, le relative fonti di disciplina della materia non possano provvedere alla individuazione in concreto delle singole fattispecie; neppure appare predicabile, quindi, una richiesta all'amministrazione di conoscere in via preventiva quali attività sarebbero compatibili e quali no.
Maggiore concretezza conferisce la circolare amministrativa del 31 luglio 2008, priva di valenza normativa, che ha individuato le tipologie di attività soggette ad autorizzazione o conferimento e quelle che non necessitino di alcuna autorizzazione ma comunque soggette di comunicazione, presa d'atto e conoscenza.
Nel caso in esame, occorre verificare se l'amministrazione abbia fatto buon governo di tali fonti normative e amministrative e se l'atto impugnato, nel ritenere l'attività in parola incompatibile con i doveri di istituto, abbia ecceduto dai parametri che delimitano il corretto esercizio della funzione amministrativa.
Lo scrutinio involge, pertanto, la logicità e ragionevolezza della motivazione alla luce dei criteri predefiniti nei menzionati atti.
Il ricorso s'incentra sostanzialmente sul denunciato vulnus all'apparato motivazionale del provvedimento impugnato, articolato sotto distinti profili censori.
Le doglianze non sono persuasive.
Il divisato provvedimento ha rappresentato, con sufficiente evidenziazione dei presupposti fattuali e plausibile argomentazione, gli aspetti critici dell'attività segnalata e ha congruamente motivato il diniego mediante una puntuale esposizione delle ragioni ritenute ostative allo svolgimento dell'incarico privato.
L'attività postulata dal ricorrente si sarebbe svolta nella provincia salentina, coincidente con quella di operatività istituzionale del militare. L'attività istituzionale, a sua volta, consiste in compiti investigativi particolarmente delicati che espongono il ricorrente sul territorio provinciale e all'esterno del Nucleo operativo.
Tale esposizione ed esternalizzazione, unitamente ai delicati compiti investigativi che coinvolgono l'intero nucleo di appartenenza, composto da numerosi militari che operano come forza unitaria in un contesto molto particolare e sensibile, contrassegnato dalla presenza della criminalità organizzata, è stata posta a fondamento della ravvisata incompatibilità, mediante un giudizio di relazione immune da vizi logici e di ragionevolezza in quanto giustificato dalla esigenza di preservare il buon andamento dell'attività investigativa, potenzialmente compromessa dalla sottrazione di energie fisiche e mentali nella lotta alla criminalità sul territorio nonché da possibili forme di promiscuità che l'attività extraprofessionale potrebbe generare a cagione dei rapporti che si verrebbero a formalizzare; specie, a tal ultimo proposito, avuto riguardo al contenuto del contratto che impegnerebbe il ricorrente nella ricerca degli eventuali "clienti" facilitando, pertanto, l'approccio fisico con soggetti terzi per la promozione dei prodotti formativi offerti dall'università privata in questione nonché il contatto per il reclutamento dei soggetti medesimi. In ciò, l'amministrazione ha ravvisato, senza impingere in profili di illogicità valutativa alla luce dei criteri indicati negli atti fonte sopra richiamati, elementi di possibile strumentalizzazione da parte di soggetti estranei all'ente che hanno dato luogo alle contestate valutazioni negative sul "corretto e imparziale svolgimento dei doveri d'ufficio del militare, con inevitabili ricadute sul prestigio personale e dell'Istituzione".
Dalla versata documentazione si è potuto altresì evincere che ulteriori "preoccupazioni" dell'amministrazione sono state colte, in sede istruttoria, nella possibile manifestazione di situazioni in conflitto con la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria rivestita dal ricorrente; tanto a cagione del ruolo che egli assumerebbe nella società privata e della possibile esposizione ad azioni di rivalsa che potrebbero essere generate dal rapporto contrattuale, di impatto sull'attività istituzionale di prevenzione dei reati e di contatto con gli organi della magistratura.
Il collegio, per quanto sopra argomentato, non ravvede nel percorso motivazionale che sorregge il provvedimento impugnato alcuna violazione dei canoni di esercizio della discrezionalità amministrativa.
Il sindacato esperibile in materia è ab externo, esperibile con la tecnica dell'eccesso di potere. Nella circostanza, nessuna macroscopica irrazionalità valutativa emerge ictu oculi all'esame esogeno del provvedimento, tenuto conto dei criteri indicati nelle fonti normative e amministrative che regolano la materia de qua.
Per le considerazioni che precedono, il ricorso è infondato e va, pertanto respinto.
P.Q.M.
La Sezione esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE Giuseppe RotondoGabriele Carlotti
06-06-2020 07:21
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