Sentenza

Importante pronuncia del Consiglio di Stato sull'accesso al pubblico impiego, regole ed eccezioni per lo scorrimento di graduatoria pregressa

Secondo quanto ha sancito l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la nota sentenza n. 14 del 28 luglio 2011, il reclutamento di personale nel pubblico impiego ha luogo, di norma, mediante lo scorrimento di una preesistente graduatoria di soggetti idonei, anziché per effetto dell'indizione di un nuovo concorso, fatta salva un'adeguata motivazione della Pa in senso contrario, che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.

Si tratta di una regola generale per l'accesso al pubblico impiego dovuta a evidenti ragioni di economicità dell'azione amministrativa, e che comunque, come tutte le regole, ha le sue eccezioni.

A questo riguardo il Consiglio di Stato, Sez. II, con la sentenza n. 3951 del 19 maggio 2022 si è pronunciato in ordine alla procedura concorsuale per l'assunzione di unità di personale a servizio dell'Arma dei Carabinieri, e ha delineato, per l'appunto, un caso di deroga all'obbligo della Pa di scorrere una pregressa graduatoria di idonei, in alternativa alla scelta di bandire un nuovo concorso.

Il caso

Nella vicenda in esame il Tar Lazio, Sez. I-bis, con la decisione n. 5530/2015 aveva accolto il ricorso di un gruppo di appartenenti all'Arma dei Carabinieri che avevano chiesto l'annullamento, previa sospensione, del bando di concorso interno del 18 agosto 2014 per titoli ed esami, finalizzato all'ammissione di 210 Allievi Marescialli del ruolo ispettori dell'Arma dei Carabinieri al 13° corso annuale.

I ricorrenti - appartenenti al ruolo degli appuntati e carabinieri dell'Arma - avevano partecipato, in precedenza, alla procedura concorsuale di avanzamento per l'ammissione al 9° corso annuale di 210 Allievi Marescialli del ruolo ispettori dell'Arma, risultando idonei non vincitori nell'ambito di una graduatoria approvata il 5 maggio 2011.

In tale contesto l'Amministrazione della Difesa, al fine di coprire ulteriori posti di pari profilo nel ruolo de quo, anziché procedere allo scorrimento della precedente graduatoria ha indetto, con il bando impugnato, un nuovo identico concorso per l'ammissione di 210 Allievi Marescialli del ruolo ispettori dell'Arma dei Carabinieri al 13° corso annuale.

Il Tar adito, con la sopra citata sentenza del 2015 oggetto di appello, aveva accolto il gravame facendo proprie le argomentazioni a sostegno della necessità di attingere a una graduatoria pregressa prima di indire una selezione pubblica per la copertura di posti aventi un medesimo profilo, e aveva annullato il bando di concorso, facendo rinvio agli ulteriori provvedimenti di competenza della Pa.

Come si è detto, il Consiglio di Stato in sede di appello non ha condiviso questa tesi, di modo che la pronuncia in commento ha respinto il ricorso dei candidati idonei e ha annullato la sentenza emessa dal giudice di primo grado.

Le procedure concorsuali programmate

Palazzo Spada ha svolto un'accurata disamina della questione, delineando il delicato rapporto tra la scelta della Pa di indire un nuovo concorso e la decisione di scorrere la graduatoria preesistente ed efficace.

È fuor di dubbio che, nel contesto odierno, quest'ultima opzione rappresenta la regola generale da applicare in via principale, di modo che ove l'ente pubblico decida di bandire un nuovo concorso, esso è obbligato a esprimere un'idonea motivazione che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.

Nel caso di specie, tuttavia, è giustificata la scelta di indire una nuova procedura concorsuale dacché la regola generale è derogabile, come si legge nella sentenza, nelle ipotesi "in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico".

A una siffatta ipotesi derogatoria sono riconducibili, dunque, le ordinarie procedure concorsuali programmate con cadenza annuale al fine di garantire il costante reclutamento del personale necessario per le esigenze operative ed organizzative dell'Arma dei Carabinieri.

Di contro, restano escluse dalla deroga alla preferenza per lo scorrimento delle graduatorie le procedure concorsuali non calendarizzate, ossia quelle procedure attivate occasionalmente a seguito di specifiche e immediate esigenze, che non possono attendere gli ordinari flussi di reclutamento.

Per questo genere di assunzioni, il favor per lo scorrimento delle preesistenti graduatorie si coniuga con l'interesse della Pa a soddisfare tempestivamente esigenze impreviste e non risolvibili con l'ordinaria programmazione concorsuale.

La disciplina speciale

Con la pronuncia in esame la Sezione ha inoltre osservato che l'Arma dei Carabinieri si configura quale ambito speciale e riservato della Pubblica amministrazione, cui non possono ritenersi applicabili de plano le disposizioni ordinarie riguardanti il reclutamento del personale, le modalità di svolgimento delle procedure selettive, nonché il periodo di validità delle graduatorie concorsuali nei termini previsti dal testo unico sul pubblico impiego (D.Lgs. n. 165/2001).

Infatti, l'ordinamento dell'Arma risulta disciplinato in primis dal D.Lgs. n. 66/2010 (Codice dell'ordinamento militare), che rappresenta una normativa speciale destinata a regolare le modalità di assunzione e i rapporti di lavoro intercorrenti con le Forze Armate.

La specialità della disciplina che regola il reclutamento e gli avanzamenti di grado del personale militare è peraltro coerente con l'art. 3, comma 1, del D.Lgs. n. 165/2001, secondo cui "in deroga all'articolo 2 commi 2 e 3, rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: (...) il personale militare e delle Forze di Polizia di Stato".

In seno alla disciplina speciale di cui trattasi l'indizione ciclica dei concorsi è strumentale all'esigenza di verificare l'attualità del possesso dei requisiti inerenti all'età, all'efficienza fisica e al profilo psicoattitudinale, in capo ai soggetti che si apprestano a ricoprire una specifica qualifica professionale all'interno dell'Arma dei Carabinieri.

Di conseguenza, dato che il possesso dei requisiti fisici e psicoattitudinali deve necessariamente avere il carattere dell'attualità, l'ordinamento militare incentiva l'indizione di nuovi concorsi, in alternativa allo scorrimento di graduatorie preesistenti.

In definitiva, la Sezione conclude osservando che la fattispecie in esame si riconduce a uno dei casi di "peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico", per cui, alla stregua dei noti brocardi "lex specialis derogat generali" e "lex posterior generalis non derogat priori speciali", il D.Lgs. n. 66/2010 prevale testo unico del pubblico impiego.

I riflessi della pronuncia

A margine della decisione in esame si può notare che l'eccezione ivi delineata in ragione della disciplina speciale valevole per il personale militare e delle Forze di Polizia di Stato rafforza, per così dire, la validità della regola generale secondo cui nel pubblico impiego "contrattualizzato", di norma, va sempre data preferenza allo scorrimento della graduatoria, anziché all'indizione di nuovi concorsi.

Va precisato, al riguardo, che la decisione della Pa di avvalersi dello scorrimento della graduatoria è equiparabile all'espletamento delle fasi di una procedura concorsuale volta a identificare ulteriori vincitori della selezione, per cui devono essere rispettate in ogni caso le medesime regole di accesso e garanzie di trasparenza.

Detta equiparazione trova il suo fondamento nella salvaguardia dei principi sanciti dall'art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001 (testo unico sul pubblico impiego) che, nel fissare i criteri ai quali devono conformarsi le procedure di reclutamento indette dalla pubblica amministrazione, prescrive la necessità di adottare "meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire" (comma 3, lettera b).

Da ciò deriva l'inderogabile necessità che, in sede di assunzione del personale, le modalità prescelte dall'ente pubblico facciano sempre riferimento non solo alla posizione lavorativa, ma anche ai requisiti attitudinali e professionali che la stessa richiede.

Cons. Stato Sez. II, Sent., (ud. 12 aprile 2022) 19 maggio 2022, n. 3951
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4790 del 2015, proposto da Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

S.F. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Massimo Frontoni e Luca Agliocchi, con domicilio eletto presso lo studio Luca Agliocchi in Roma, piazza Giuseppe Mazzini, 13; A.M., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I BIS n. 05530/2015, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di S.F. ed altri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2022 il Cons. Stefano Filippini;

udito per le parti l'avvocato Luca Agliocchi;
Svolgimento del processo

1. Con l'appello in esame il Ministero della Difesa ha impugnato la sentenza in epigrafe indicata chiedendone l'annullamento, previa sospensione dell'esecutività.

1.1. La sentenza appellata ha accolto il ricorso di un gruppo di appartenenti all'Arma dei Carabinieri che avevano chiesto l'annullamento, previa sospensione, del bando di concorso interno (decreto n. 228/1D) del 18 agosto 2014 per titoli ed esami per l'ammissione di 210 Allievi Marescialli del ruolo Ispettori dell'Arma dei Carabinieri al 13 corso annuale; i ricorrenti, tutti appartenenti al ruolo degli Appuntati e Carabinieri dell'Arma dei Carabinieri, hanno premesso di aver partecipato alla procedura concorsuale di avanzamento a scelta per esami per l'ammissione al 9 corso annuale di 210 Allievi Marescialli del ruolo Ispettori dell'Arma dei Carabinieri, risultando idonei non vincitori nell'ambito dell'apposita graduatoria, approvata in data 5 maggio 2011. L'Amministrazione della Difesa, al fine di coprire ulteriori identici posti nel suddetto ruolo, invece di procedere allo scorrimento della precedente e recente graduatoria, ha indetto con il bando impugnato un nuovo identico concorso per l'ammissione di 210 Allievi Marescialli del ruolo Ispettori dell'Arma dei Carabinieri al 13 corso annuale.

2. Il Tribunale adito, con la sentenza oggetto di appello, ha accolto l'impugnazione, annullando il bando di concorso per quanto di ragione e fatti salvi gli ulteriori provvedimenti di competenza della Pubblica Amministrazione.

2.1. In sintesi, il primo giudice ha ricordato il proprio orientamento volto al progressivo ampliamento delle tipologie di concorsi da assoggettare all'obbligo di motivazione, sulla base dell'insegnamento dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 14 del 28 luglio 2011 (secondo cui, qualora la P.A. onde coprire posti resisi vacanti opti per l'indizione di un nuovo concorso, invece dello scorrimento di una graduatoria concorsuale ancora efficace, deve fornire una motivazione specifica a supporto di tale scelta).

2.1.1. Nel caso di specie - osserva il T.A.R. - il provvedimento di indizione della nuova procedura concorsuale è inficiato dal dedotto difetto di motivazione, non recando esso un'adeguata motivazione circa le ragioni del mancato scorrimento della graduatoria ancora valida ed efficace del precedente identico concorso.

2.2. Nell'appello il Ministero della Difesa propone specifiche censure avverso la sentenza impugnata, sostenendo che, al contrario di quanto in essa affermato, vi sarebbero molteplici ragioni che giustificherebbero il mancato scorrimento, nel caso ora in esame, della preesistente graduatoria.

2.2.1. In particolare, tali ragioni andrebbero individuate:

-nel fatto che il bando impugnato non è un vero concorso pubblico volto a procurare assunzioni a tempo indeterminato, trattandosi di bando riservato, rivolto solamente a personale già facente parte dell'Amministrazione;

-le speciali norme di riferimento sulla validità ed efficacia delle graduatorie sono rappresentate dall'art. 51, co.8, L. n. 388 del 2000 (secondo cui "Per le Forze armate la validità delle graduatone è disciplinata dalla normativa di settore"); dall'art. 625, co. 1 D.Lgs. n. 66 del 2010 (come modificato dal D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 248/2012, recante "Specificità e rapporti con l'ordinamento generale del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e altri ordinamenti speciali") secondo cui "Al personale militare si applicano i principi e gli indirizzi di cui all'articolo 19 della L. 4 novembre 2010, n. 183. nonché le disposizioni contenute nel presente codice"; dall'art. 643 D.Lgs. n. 66 del 2010, che prevede, entro un anno dalla data di approvazione della graduatoria, la possibilità di scorrimento per coprire i posti messi a concorso rimasti vacanti per rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, precisando che detti posti devono essere coperti entro 30 giorni dalla data di inizio del corso (entro 1/12 della durata del corso, se inferiore a un anno);

-ad ogni buon conto, l'Amministrazione, nelle premesse al bando oggetto di impugnativa, ha comunque motivato le ragioni del proprio comportamento. Infatti, una volta accertato il carattere periodico delle procedure concorsuali per il reclutamento del personale militare, la motivazione della scelta di indire un nuovo concorso deve - osserva la difesa erariale - considerarsi in re ipsa, trattandosi dell'adempimento di un obbligo imposto dallo stesso Legislatore: ne deriverebbe l'assenza di violazioni dell'obbligo di motivazione ex art. 3 della L. n. 241 del 1990 in merito alla scelta della P.A. di indire un nuovo concorso, invece dello scorrimento della graduatoria. Il T.A.R. avrebbe quindi errato nel non considerare che, rispetto alla regola dello scorrimento sono configurabili - come riconosciuto dalla stessa Adunanza Plenaria n. 14 cit. - diverse deroghe e che nel caso di specie si verserebbe in una di queste deroghe (quella relativa alla sussistenza di una normativa speciale di settore del personale militare ed alla codificata cadenza periodica delle procedure concorsuali).

3. Si sono costituiti in giudizio gli appellati che hanno contrastato il gravame.

4. L'istanza di sospensione dell'esecutività della sentenza appellata è stata accolta dalla Quarta Sezione con ordinanza del 23 giugno 2015.

5. Sulle memorie e difese in atti il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.
Motivi della decisione

L'appello è fondato.

1. Preliminarmente occorre disattendere l'eccezione degli appellati in tema di difetto di notifica dell'atto di appello poiché è stata effettuata notificazione di un'unica copia per tutti i destinatari. Infatti, secondo l'orientamento giurisprudenziale condiviso dal Collegio, nel processo amministrativo è valida la notificazione del ricorso effettuata in unica copia presso il comune procuratore costituito, nonostante la pluralità di parti. Del resto, in forza dell'art. 330, comma 1, cod. proc. civ., il procuratore costituito è il destinatario (non il consegnatario) della notificazione dell'impugnazione, perché la norma risponde all'esigenza che le parti vengano a conoscenza dell'atto di impugnazione attraverso il loro difensore, in quanto soggetto professionalmente qualificato (Cass. civ., S.U., 15 dicembre 2008, n. 29290). Anche in caso di pluralità delle parti, il destinatario della notifica ben può dunque essere unico. Ne consegue la validità della notificazione effettuata mediante consegna di una sola copia (cfr., Consiglio di Stato, sez. IV, 4 marzo 2016, n. 888).

2. Quanto al merito del contendere, la questione di causa è stata già affrontata e risolta, in maniera condivisa dal Collegio, in taluni arresti (C.d.S., Sez. IV, 15 settembre 2015, nn. 4330, 4331 e 4332) posteriori alla giurisprudenza richiamata dagli appellati e relativi, specificamente, non alle cd. carriere iniziali, ma agli avanzamenti di grado successivi degli appartenenti all'Arma dei Carabinieri e, dunque, a fattispecie del tutto sovrapponibili a quella ora in esame.

2.1. Orbene, nelle decisioni appena citate si sono richiamati preliminarmente i principi espressi dalla sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 14 del 28 luglio 2011, la quale ha messo in evidenza l'inversione, avvenuta all'esito di un complesso percorso giurisprudenziale e normativo, del rapporto tra la scelta di indire un nuovo concorso e la decisione di scorrere la graduatoria preesistente ed efficace, di tal ché questa seconda opzione rappresenta, ad oggi, la regola generale da applicare in via principale: pertanto, ove la P.A. propenda invece per bandire un nuovo concorso, sarà obbligata ad esprimere un'idonea motivazione che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.

2.1.1. Senonché, la Plenaria ha chiarito che la preferenza per lo scorrimento non è regola assoluta e incondizionata, sussistendo alcune ipotesi in cui il suddetto obbligo motivazionale si ridimensiona, in quanto risulta pienamente giustificabile la scelta di procedere all'indizione di una nuova procedura concorsuale, in luogo dello scorrimento delle graduatorie pregresse.

2.1.2. Fra le ipotesi in questione rientra, in primo luogo, quella "in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico": al ricorrere di queste circostanze, sussiste secondo la Plenaria un dovere primario dell'Amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva, "in assenza di particolari ragioni di opportunità per l'assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie".

2.2. A tale ipotesi derogatoria sono dunque riconducibili - chiariscono le pronunce sopra riportate - le ordinarie procedure concorsuali programmate con cadenza pressoché annuale al fine di garantire il costante reclutamento del personale necessario per le esigenze operative ed organizzative dell'Arma dei Carabinieri. Restano, invece, escluse dall'ora vista deroga alla preferenza per lo scorrimento delle graduatorie le procedure concorsuali non calendarizzate, in quanto attivate occasionalmente a seguito di specifiche e immediate esigenze della singola Forza Armata, che non possono attendere gli ordinari flussi di reclutamento: per queste, invero, il favor per lo scorrimento delle preesistenti graduatorie si coniuga con l'interesse dell'Amministrazione a soddisfare tempestivamente esigenze impreviste e non risolvibili con l'ordinaria programmazione concorsuale.

3. Tanto premesso in generale, le decisioni surriferite hanno riportato le fattispecie da esse esaminate all'ipotesi derogatoria ora vista, in cui la P.A. non deve necessariamente procedere con lo scorrimento delle graduatorie preesistenti, sussistendo ragioni particolari che rendono doveroso il reclutamento di personale mediante concorsi con cadenza periodica. E le argomentazioni da esse recate sono - per il Collegio - perfettamente estensibili alla vicenda ora in esame.

3.1. Nello specifico, la considerazione di fondo è che le disposizioni riguardanti il reclutamento del personale, le modalità di svolgimento delle procedure selettive, nonché il periodo di validità delle graduatorie concorsuali, contenute nel D.Lgs. n. 165 del 2001 e nelle normative successive (si pensi alla proroga dell'efficacia delle graduatorie dettata dall'art. 4, comma 4, del D.L. n. 101 del 2013, conv. con L. n. 125 del 2013) non possono ritenersi applicabili all'Arma dei Carabinieri: ciò, in quanto l'ordinamento di questa risulta disciplinato dal D.Lgs. n. 66 del 2010 (cd. Codice dell'Ordinamento Militare), il quale rappresenta una normativa speciale destinata a regolare le modalità di assunzione e i rapporti di lavoro intercorrenti con le Forze Armate.

3.2. Per la specialità della disciplina regolante il reclutamento e gli avanzamenti di grado successivi del personale militare depongono:

a) in primo luogo, l'art. 3, comma 1, del D.Lgs. n. 165 del 2001, a tenor del quale "in deroga all'articolo 2 commi 2 e 3, rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: (....) il personale militare e delle Forze di Polizia di Stato";

b) inoltre, con specifico riferimento alla questione dell'ultrattività delle graduatorie, l'art. 51, comma 8, della L. n. 388 del 2000, il quale al secondo periodo dispone che "per le Forze armate la validità delle graduatorie è disciplinata dalla normativa di settore";

c) ancora, l'art. 625, comma 1, del D.Lgs. n. 66 del 2010, il quale, nel definire i rapporti con l'ordinamento generale del lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni ed altri ordinamenti speciali, così recita: "al personale militare si applicano i principi e gli indirizzi di cui all'articolo 19 della L. 4 novembre 2010, n. 183, nonché le disposizioni contenute nel presente codice";

d) da ultimo, e soprattutto, l'art. 19 della L. n. 183 del 2010, il quale statuisce che "ai fini della definizione degli ordinamenti, delle carriere e dei contenuti del rapporto di impiego e della tutela economica, pensionistica e previdenziale, è riconosciuta la specificità del ruolo delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco nonché dello stato giuridico del personale ad essi appartenente, in dipendenza della peculiarità dei compiti, degli obblighi e delle limitazioni personali, previsti da leggi e regolamenti, per le funzioni di tutela delle istituzioni democratiche e di difesa dell'ordine e della sicurezza interna ed esterna, nonché per i peculiari requisiti di efficienza operativa richiesti e i correlati impieghi in attività usuranti".

3.3. Oltre alle disposizioni ora citate, da cui si evince la specificità dell'ordinamento militare rispetto agli altri comparti della P.A., per quanto qui interessa vengono in rilievo altre disposizioni, le quali prevedono per le Forze Armate e, in specie, per l'Arma dei Carabinieri una ciclicità nell'indizione dei concorsi per coprire i posti resisi vacanti nell'organico.

3.3.1. A tal fine va menzionato anzitutto l'art. 643 del D.Lgs. n. 66 del 2010, il quale, nel testo applicabile ratione temporis alla fattispecie, così recitava:

"1. L'amministrazione militare ha facoltà di conferire, nel limite delle risorse finanziarie previste, oltre i posti messi a concorso, anche quelli che risultano disponibili alla data di approvazione della graduatoria.

2. Detti posti, da conferire secondo l'ordine della graduatoria, non possono superare il decimo di quelli messi a concorso per il reclutamento degli ufficiali e il quinto per il reclutamento delle altre categorie di militari.

3. Se alcuni posti messi a concorso restano scoperti per rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, l'amministrazione militare ha facoltà di procedere, nel termine di un anno dalla data di approvazione della graduatoria e salvo diverse disposizioni del presente codice, ad altrettante nomine secondo l'ordine della graduatoria stessa, fermo restando l'accertamento dell'ulteriore possesso dei requisiti.

4. Nei concorsi per la nomina a ufficiale e sottufficiale in servizio permanente, se alcuni dei posti messi a concorso risultano scoperti per rinuncia o decadenza, entro trenta giorni dalla data di inizio dei corsi, possono essere autorizzate altrettante ammissioni ai corsi stessi secondo l'ordine della graduatoria. Se la durata del corso è inferiore a un anno, detta facoltà può essere esercitata entro 1/12 della durata del corso stesso".

3.3.2. Dall'ora visto dato testuale emerge che l'Amministrazione, nel procedere al reclutamento delle Forze Armate e dei Carabinieri per la copertura di determinati profili professionali, non deve preferire lo scorrimento delle preesistenti graduatorie efficaci, rispetto all'indizione di una nuova procedura concorsuale. Né può obiettarsi che la disposizione si riferisce alle nuove assunzioni e non - in modo espresso - agli avanzamenti interni, poiché essa è diretta a contenere lo scorrimento nei limiti della disponibilità dei posti al momento dell'approvazione della graduatoria, ovvero nei limiti della rinuncia, della decadenza o delle dimissioni dei vincitori (cfr. C.d.S., Sez. II, parere n. 1184 del 23 aprile 2015). Inoltre, nell'ipotesi di rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, vi è per l'utilizzo della graduatoria un limite temporale ristretto (un anno dalla sua approvazione), ben più stringente di quello previsto dall'art. 35, comma 5-ter, del D.Lgs. n. 165 del 2001 (per non parlare della proroga ex art. 4, comma 4, del D.L. n. 101 del 2013): detto limite rende palese la preferenza legislativa per l'indizione di nuove procedure concorsuali, quantomeno per le immissioni in ruolo nel comparto delle Forze Armate.

4. Ancora, l'opzione del Legislatore per una stringente cadenza periodica dei concorsi nell'Arma dei Carabinieri si ricava dall'art. 688, comma 7, del D.Lgs. n. 66 del 2010 (riguardante l'accesso al ruolo degli Ispettori dell'Arma stessa), a tenor del quale "i termini di validità della graduatoria dei candidati risultati idonei ma non vincitori del concorso per l'ammissione al corso biennale di cui all'articolo 684 possono essere prorogati con motivata determinazione ministeriale, in caso di successivi e analoghi concorsi banditi entro diciotto mesi dall'approvazione della stessa".

4.1. Come notano al riguardo le pronunce della Quarta Sezione di questo Consiglio sopra richiamate, l'indizione ciclica dei concorsi è strumentale all'esigenza di verificare l'attualità del possesso dei requisiti inerenti all'età, all'efficienza fisica ed al profilo psicoattitudinale, in capo ai soggetti che si apprestano a ricoprire una specifica qualifica professionale all'interno dell'Arma dei Carabinieri: dal momento che il possesso dei requisiti fisici e psicoattitudinali deve necessariamente avere il carattere dell'attualità, l'ordinamento militare incentiva l'indizione di nuovi concorsi, invece dello scorrimento di preesistenti graduatorie.

4.2. Da ultimo, la necessità di una cadenza annuale o quantomeno di una stringente periodicità per i concorsi nell'Arma dei Carabinieri si ricava dall'art. 634 del D.Lgs. n. 66 del 2010, il quale al comma 1 stabilisce l'obbligo, per gli organi di vertice dell'Amministrazione della Difesa, di provvedere alla programmazione triennale del fabbisogno del personale dell'Arma, così prescrivendo una previsione ciclica delle esigenze del personale. Questa disposizione viene letta dalla giurisprudenza in combinato disposto con l'art. 1035 del D.Lgs. n. 66 del 2010 cit. in base al quale le Commissioni superiori di avanzamento sono annualmente riunite per valutare l'operato dei singoli appartenenti alle Forze Armate , desumendosene l'ineludibile necessità di reclutamenti annuali nell'Arma dei Carabinieri: ciò, in quanto la cadenza annuale delle valutazioni finalizzate alla progressione di carriera nell'Arma mal si concilierebbe con una diversa cadenza nell'indizione dei concorsi, attesa la già ricordata esigenza che i candidati presentino requisiti psicofisici con il carattere dell'attualità.

4.2.1. Sotto il profilo da ultimo analizzato, irrilevante risulta che l'ordinamento della Guardia di Finanza preveda espressamente l'indizione annuale dei concorsi non solo per le carriere iniziali, ma anche per gli avanzamenti di grado successivi (mentre un'analoga previsione esplicita mancherebbe per l'Arma dei Carabinieri), posto che nell'uno come nell'altro caso è identica la necessità di valutare il possesso attuale dei requisiti psicofisici da parte dei candidati.

4.3. In altre parole, a favore delle tesi del Ministero appellante depongono non solamente il criterio dell'interpretazione letterale e i noti canoni ermeneutici che regolano i rapporti tra norme generali e norme speciali, ma altresì il criterio di interpretazione teleologica, basato sulla ratio della disciplina che impone, per le esigenze di buona amministrazione ora ricordate, una periodica cadenza dei concorsi e, con essa, l'attualità del possesso dei requisiti fisici e psicoattitudinali in capo ai soggetti che vi partecipano.

5. In definitiva, la fattispecie qui esaminata deve essere ricondotta - per dirla con l'Adunanza Plenaria n. 14/2011 cit. - ad uno dei casi di "peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico". Questa riconduzione, unitamente alla sussistenza di una specifica disciplina di settore (la quale, alla stregua dei noti brocardi "lex specialis derogat generali" e "lex posterior generalis non derogat priori speciali", prevale sulla disciplina generale del pubblico impiego "contrattualizzato"), determinano, in base all'insegnamento della Plenaria stessa: da un lato, una regressione della regola della preferenza dello scorrimento della graduatoria sull'indizione di nuovi concorsi (regola che, come detto, governa il pubblico impiego "contrattualizzato"); dall'altro, il "ridimensionamento" dell'obbligo della P.A. di fornire una motivazione della scelta effettuata per il reclutamento (o l'avanzamento) in favore dello strumento concorsuale.

5.1. Per questo verso, anzi, deve ritenersi che nel caso di specie la motivazione della scelta della P.A. di indire una nuova procedura concorsuale risieda in re ipsa nelle disposizioni legislative sopra viste, che impongono una cadenza periodica del concorso (costituendo detta scelta l'adempimento di un obbligo di legge): di tal ché, se ne evince che l'obbligo di motivazione investe qui l'ipotesi opposta e cioè l'ipotesi in cui la P.A., anziché bandire una nuova selezione, avesse optato per l'utilizzo della graduatoria preesistente. Invero, secondo quanto afferma la medesima Adunanza Plenaria n. 14 cit., ove speciali disposizioni normative impongano una precisa cadenza al concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, la P.A. ha il dovere primario di bandire un nuovo concorso, "in assenza di particolari ragioni di opportunità per l'assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie": è, quindi, evidente che in casi del genere è la decisione di scorrere le preesistenti graduatorie a necessitare di una motivazione rafforzata, la quale esponga le "particolari ragioni di opportunità" che la rendono preferibile.

5.2. Di recente, l'orientamento appena esposto è stato ripetutamente recepito da più sentenze di questa Sezione (cfr., Consiglio di Stato, sez. II, 04/02/2022, n.788 e Consiglio di Stato sez. II, 28/02/2022, n.1432).

6. Per tutto quanto esposto, pertanto, l'appello è fondato e deve essere accolto, attesa la fondatezza delle censure con esso dedotte. L'accoglimento dell'appello comporta che, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

7. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate attese le incertezze giurisprudenziali registratesi in tema.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2022 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore