Sentenza

In tema di accertamento della dipendenza da causa di servizio della lesione traumatica violenta, presupposto applicativo della disposizione di cui all'art. 1880 del D.Lgs. n. 66 del 2010 è costituito da una particolare evidenza della dipendenza da causa di servizio delle lesioni traumatiche che deve essere accertata dal direttore di una delle strutture sanitarie militari in caso di intervenuto ricovero presso le stesse o in una struttura pubblica del Servizio sanitario nazionale.

T.A.R. Toscana Firenze Sez. I, Sent., (ud. 09/03/2022) 17-03-2022, n. 343

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-del 2020, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Zaccariello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

del provvedimento a firma del Comandante della Capitaneria di Porto di -OMISSIS- C.F. (CP) -OMISSIS- n. prot.00 -OMISSIS- del -OMISSIS- di rigetto dell'applicazione del procedimento di cui all'art. 1880 C.O.M. (D.Lgs. n. 66 del 2010), per l'accertamento della dipendenza da causa di servizio della lesione traumatica violenta, cui è stata equiparata l'infezione virulenta da Covid--OMISSIS-, subita in servizio e per causa di servizio dal ricorrente il 18.3.2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 marzo 2022 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Il ricorrente è in servizio presso il Comando della Capitaneria di Porto di -OMISSIS-; in data 21 marzo 2020, era posto, dal Dipartimento di prevenzione dell'A.T.N.O., in regime di quarantena con sorveglianza attiva, avendo contratto l'infezione da COVID--OMISSIS-; il regime di quarantena cessava in data 4 maggio 2020 ed il ricorrente, in data 15 maggio 2020, era pertanto dichiarato idoneo al servizio con obbligo di controllo ma era successivamente posto, prima, in congedo straordinario e, successivamente, in aspettativa per infermità (posizione che sembra persistere a tutt'oggi, come desumibile dal documento depositato in giudizio in data 1 dicembre 2021).

Ritenendo che l'Amministrazione di appartenenza avesse sostanzialmente errato nel non instaurare il procedimento semplificato per l'accertamento della dipendenza da causa di servizio dell'infermità di cui all'art. 1880 del D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (avendo l'Amministrazione di appartenenza instaurato un procedimento ordinario ed inviato quindi il fascicolo alla C.M.O. competente in data 5 ottobre 2020), instaurava un consistente carteggio con l'Amministrazione, chiedendo l'instaurazione del procedimento semplificato; dopo un primo provvedimento di diniego (nota 25 agosto 2020, Registro Ufficiale.U.00-OMISSIS della Capitaneria di Porto di -OMISSIS-), si perveniva al Provv. 30 settembre 2020 Registro Ufficiale.U.00-OMISSIS- del Comandante la Capitaneria di Porto di -OMISSIS- che respingeva motivatamente l'istanza, confermando l'inapplicabilità della previsione di cui all'art. 1880 del D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66 alla fattispecie.

L'ultimo provvedimento da ultimo richiamato era impugnato dal ricorrente che articolava unica censura di violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1880 D.Lgs. n. 66 del 2010 e del D.L. del 02 marzo 2020 n. 9, art. -OMISSIS- comma 1, violazione D.P.R. n. 461 del 2001, travisamento di atti e fatti del procedimento.

Si costituiva in giudizio l'Amministrazione intimata, controdeducendo sul merito del ricorso ed articolando eccezione preliminare di inammissibilità dell'impugnazione sotto tre diversi profili relativi alla natura endoprocedimentale dell'atto impugnato, alla natura meramente confermativa dell'atto ed all'omessa impugnazione delle circolari presupposte.

Con ordinanza 13 gennaio 2021 n. -OMISSIS-, la Sezione respingeva l'istanza cautelare proposta con il ricorso, per mancanza del requisito "del periculum in mora necessario per la concessione della tutela cautelare, in considerazione della stessa natura della pretesa posta a base del ricorso (riportabile alla sola trattazione con procedura accelerata piuttosto che con procedura ordinaria dell'istanza di dipendenza da causa di servizio dell'infezione da COVID--OMISSIS-), della generica prospettazione di parte ricorrente e, comunque della possibilità che i generici pregiudizi specifici evocati in ricorso (esenzione dal ticket; ecc.) siano comunque neutralizzati dalla conclusione del procedimento ordinario nei termini previsti dalla normativa".

La successiva ordinanza 10 marzo 2021, n. 129 della Sezione dichiarava poi inammissibile l'istanza di revoca della precedente ordinanza 13 gennaio 2021, n. -OMISSIS- e di concessione della tutela cautelare presentata dal ricorrente in data 13 febbraio 2021, rilevando, in buona sostanza, come l'istanza non fosse basata su "mutamenti nelle circostanze o … fatti anteriori di cui si è acquisita conoscenza successivamente al provvedimento cautelare" suscettibili di considerazione ex art. 58, 1 comma c.p.a. e come pertanto il precedente diniego di tutela cautelare della Sezione "avrebbe dovuto essere contestat(o) mediante proposizione del rimedio dell'appello cautelare, piuttosto che della richiesta di revoca ex art. 58 del c.p.a.".

La palese infondatezza nel merito del ricorso esime la Sezione dall'esame dei tre profili di inammissibilità del ricorso sollevati dall'Avvocatura distrettuale dello Stato che si presentano comunque ampiamente infondati alla luce, rispettivamente, della precedente sentenza 26 novembre 2021, n. 1568 della Sezione (che ha escluso la natura endoprocedimentale delle determinazioni preliminari relative all'instaurazione del procedimento semplificato ex art. 1880 del C.O.M., ritenendo che le stesse incidano "in via definitiva su un interesse meritevole di tutela"), dell'esame della precedente nota 16 settembre 2020 Registro Ufficiale.U. 00-OMISSIS-della Capitaneria di Porto di -OMISSIS- (che evidenzia come fosse stato instaurato un vero e proprio procedimento di riesame delle precedenti determinazioni assunte nei confronti del ricorrente, poi conclusosi con l'atto impugnato, dopo la presentazione, da parte dello stesso, delle osservazione di cui all'art. 10-bis della l. 7 agosto -OMISSIS-90, n. 241) e della tradizionale giurisprudenza che ha negato il carattere vincolante delle circolari ed ha così escluso la sussistenza di un qualche onere di impugnarle, unitamente al provvedimento applicativo (tra le tante, si vedano: T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 23 settembre 2021, n. 9883; 23 settembre 2021, n. 9882; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 17 febbraio 2020, n. 311).

L'intera vicenda giurisdizionale ruota poi intorno all'interpretazione della previsione di cui all'art. 1880 del D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66 ed è pertanto non inutile richiamarne integralmente la prima parte del primo comma, destinata all'individuazione dei presupposti per l'instaurazione del procedimento semplificato per l'accertamento della dipendenza da causa di servizio della lesione: "il giudizio sulla dipendenza da causa di servizio delle lesioni traumatiche è pronunciato dal direttore di una delle strutture sanitarie militari di cui all'articolo -OMISSIS-5, sempre che dette lesioni siano immediate o dirette, con chiara fisionomia clinica e con i caratteri dell'infortunio da causa violenta, e abbiano determinato inizialmente il ricovero in una delle citate strutture o in una struttura pubblica del Servizio sanitario nazionale. Il citato giudizio può essere espresso anche sulla base degli accertamenti effettuati entro due giorni dall'evento da un'autorità sanitaria militare o da struttura pubblica del Servizio sanitario nazionale anche quando non abbiano determinato inizialmente il ricovero".

Il presupposto applicativo della disposizione è pertanto costituito da una particolare evidenza della dipendenza da causa di servizio delle lesioni traumatiche (cui risulta sostanzialmente equiparata l'infezione da COVID--OMISSIS-, sulla base di atti di indirizzo dell'Amministrazione che le parti non contestano) che deve essere accertata "dal direttore di una delle strutture sanitarie militari di cui all'articolo -OMISSIS-5" del C.O.M. ove sia intervenuto il "ricovero in una delle citate strutture o in una struttura pubblica del Servizio sanitario nazionale"; quando il detto ricovero sia mancato, il citato giudizio può essere espresso (deve ritenersi sempre dal direttore di una delle strutture sanitarie militari) "anche sulla base degli accertamenti effettuati entro due giorni dall'evento da un'autorità sanitaria militare o da struttura pubblica del Servizio sanitario nazionale" (art. 1880, 1 comma del 15 marzo 2010, n. 66), tramite, se del caso, apposito ricovero anche i(n) day hospital presso una struttura militare al fine di consentire la definizione della pratica" (come espressamente ribadito dalla precedente sentenza 26 novembre 2021, n. 1568 della Sezione).

Con tutta evidenza, si tratta poi di un procedimento semplificato che si basa su una ratio, comune ad ambedue le ipotesi sopra richiamate, di particolare semplicità degli accertamenti relativi alla dipendenza da causa di servizio dell'evento traumatico; limitazione genetica che risulta evidente dal riferimento presente nel testo della disposizione alle sole "lesioni …immediate o dirette, con chiara fisionomia clinica e con i caratteri dell'infortunio da causa violenta".

Nel caso di specie, il ricorrente non risulta essere stato mai ricoverato in una qualche struttura sanitaria militare o pubblica e risulta quindi impossibile applicare la prima parte della disposizione, risultando del tutto inutile l'equiparazione del periodo trascorso in malattia o in quarantena con sorveglianza attiva al ricovero ospedaliero disposta dall'art. -OMISSIS-, 1 comma del D.L. 2 marzo 2020, n. 9 (abrogato dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, ma comunque operativo nel periodo di riferimento, per effetto della salvaguardia degli effetti di cui all'art. 1, 2 comma della legge); al di là di ogni discussione in ordine alla ratio della previsione, risulta, infatti, evidente come, nella fattispecie, c sia del tutto mancata quella presenza fisica del ricorrente in una struttura sanitaria pubblica o privata che permette l'accertamento da parte dei sanitari in ordine all'"evidente" dipendenza da causa di servizio dell'evento traumatico.

Risulta pertanto necessitato riferirsi alla seconda parte della previsione, ovvero alla possibilità che il giudizio sia successivamente espresso dalla struttura sanitaria militare (tramite, se del caso, mediante ricovero in day hospital in struttura), ma "sulla base degli accertamenti effettuati entro due giorni dall'evento da un'autorità sanitaria militare o da struttura pubblica del Servizio sanitario nazionale".

Nel caso di specie, nessun accertamento della dipendenza da causa di servizio è intervenuto entro due giorni dal provvedimento dell'A. che ha posto il ricorrente in quarantena e non poteva peraltro intervenire, visto il regime restrittivo cui risultava sottoposto il ricorrente.

Ove poi dovesse riportarsi l'evento, non alla data di accertamento della malattia (ovvero al 21 marzo 2020), ma alla data del contagio, le conseguenze sarebbero ancora più problematiche per il ricorrente.

La semplice lettura della relazione di servizio 3 agosto 2020 del ricorrente inviata all'Amministrazione di appartenenza (doc. n. 10 del deposito del ricorrente) evidenzia, infatti, come il contagio sia stato dallo stesso riportato alle date del 9-10 marzo 2020 (ovvero al periodo in cui il ricorrente ha lavorato a stretto contatto con un collega, poi posto in quarantena), mentre il primo accertamento della malattia risulta essere, come già rilevato, il già citato provvedimento di sottoposizione al regime di quarantena con sorveglianza attiva disposto dal Dipartimento di prevenzione dell'A.T.N.O., in data 21 marzo 2020; siamo pertanto ben al di fuori dagli stretti limiti temporali previsti dalla seconda parte dell'art. 1880, 1 comma del D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66, essendo intervenuto il provvedimento di sottoposizione a quarantena ben oltre i due giorni dal (presunto) contagio.

Del resto, un qualche "prolungamento" del detto termine non può neanche essere individuato nel fatto (del tutto presunto e difficilmente credibile) che il ricorrente "nei 14 gg. precedenti la scoperta della positività al virus, quindi dal 7 marzo 2020 al giorno 21 marzo 2020 …(avrebbe) avuto esclusivamente contatti interpersonali con colleghi di lavoro" o in una qualche difficoltà di accesso dello stesso alle strutture sanitarie (spesso richiamata negli atti di giudizio, ma smentita dagli stessi accessi effettuati dal ricorrente alle strutture sanitarie nel medesimo periodo); in questo caso, verrebbe infatti a mancare quella chiara evidenza della dipendenza dell'evento da causa di servizio (quella "chiara fisionomia clinica" richiamata dall'art. 1880, 1 comma del D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66) che costituisce la ratio della norma e che giustifica la semplificazione del procedimento di accertamento della dipendenza da causa di servizio.

Del resto, si tratta di una soluzione che non risulta per nulla penalizzante per il ricorrente.

In una fattispecie in cui la dipendenza da causa di servizio non è per nulla chiara e risultano necessarie più complesse considerazioni e accertamenti in ordine al detto presupposto, la sottoposizione al procedimento ordinario piuttosto che al procedimento semplificato risulta, infatti, più garantistica e satisfattiva dell'interesse dello stesso ad un accertamento più pieno delle circostanze di fatto indispensabili per l'eventuale accoglimento dell'istanza, nelle forme ordinarie; al di là dell'indubbia maggiore celerità del procedimento semplificato, risulta pertanto difficilmente giustificabile la prospettazione di parte ricorrente ,che non sembra aver ben percepito come si tratti di soluzione tesa proprio a permettere un maggiore approfondimento, secondo la procedura ordinaria, delle fattispecie problematiche e, soprattutto, della problematica centrale relativa al necessario nesso causale tra lo svolgimento del servizio e l'infermità.

In definitiva, il ricorso deve pertanto essere respinto; Sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, come da motivazione.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. -Omissis-6, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all'articolo 2-septies del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. -Omissis-6, come modificato dal D.Lgs. 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2022 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Giovanni Ricchiuto, Consigliere