Sentenza

Sottufficiale dell'Esercito italiano impugna il rapporto informativo nella parte relativa al giudizio del secondo revisore.

Cons. Stato Sez. II, Sent., (ud. 03/05/2022) 27-06-2022, n. 5262
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4807 del 2018, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Fiore Tartaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Medaglie d'Oro n. 266;

contro

il Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore e il Comando generale dell'Arma dei carabinieri in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente rapporto informativo

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 maggio 2022 il Cons. Carla Ciuffetti, udito l'avvocato Pierpaolo De Vizio in sostituzione dell'avvocato Angelo Fiore Tartaglia;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. La sentenza in epigrafe ha respinto il ricorso dell'odierno appellante, sottufficiale dell'Esercito italiano, diretto all'annullamento del rapporto informativo n. 39, relativo al servizio svolto nei periodi 4 gennaio 2002 - 29 settembre 2002 e 26 ottobre 2002 - 31 ottobre 2002, nella parte relativa al giudizio del secondo revisore. Quest'ultimo, pur concordando con il compilatore e primo revisore del rapporto sulle qualità professionali del militare, aveva aggiunto che quest'ultimo "tuttavia, per una eccessiva sicurezza in sé stesso, unita ad uno spirito critico talvolta più polemico che obiettivo viene trascinato a prendere giudizi avventati verso persone e situazioni", ritenendolo "pertanto collaboratore di sicuro affidamento per il solo aspetto tecnico professionale".

Rilevato che il ricorrente aveva trasmesso al Ministro della difesa una relazione, ai sensi dell'art. 39, comma 5, del D.P.R. n. 545 del 1986, senza metterne al corrente i superiori e che in tale relazione egli aveva segnalato circostanze che, a suo avviso, sostanziavano criticità e spese ingiustificate del reparto di appartenenza, il Tar ha ritenuto che l'interessato avesse rappresentato "questioni personali di particolare gravità e delicatezza, seppure necessariamente attinenti al rapporto di impiego o di servizio, per porre i riflettori sulla gestione del Reparto di appartenenza, denunciando presunti sprechi e mancanze". Il primo giudice ha quindi constatato che "alla luce dell'ispezione ministeriale che ne è seguita, le irregolarità accertate sono state davvero minime, specie se confrontate con quelle invece oggetto di denuncia, da parte del ricorrente" e che il comportamento del ricorrente era stato "del tutto irriguardoso nei confronti del proprio superiore ed irrispettoso del rapporto gerarchico, quest'ultimo avente invece una grande valenza nelle strutture lavorative militari, ben può denotare qualità morali e caratteriali non elevate". Dunque, la facoltà prevista dal citato art. 39, comma 5, del D.P.R. n. 545 del 1986 era stata utilizzata dall'interessato, "in modo non proprio conforme alla finalità per la quale tale norma lo ha previsto". Perciò, nel giudizio del secondo revisore non erano ravvisabili "alcun travisamento dei fatti ed alcuna carenza dei presupposti e meno che mai uno sviamento di potere, apparendo piuttosto lo stesso dettato dal canone dell'obiettività".

2. Con un unico motivo di gravame, rubricato "Erroneità ed illogicità dell'impugnata sentenza. Errore sul presupposto e carenza della motivazione. Violazione dell'art. 115 c.p.c.: omessa valutazione di fatti specificatamente contestati dalla parte costituita", l'appellante evidenzia, in sintesi, che egli, non avendo la certezza della rilevanza penale dei fatti che aveva avuto modo di constatare, non poteva non ricorrere alla facoltà prevista dall'art. 39, comma 5, D.P.R. n. 545 del 1986, rappresentando tali fatti in forma riservata all'autorità che aveva il potere di verificarli e dandone prova effettuando copie di atti. La successiva ispezione ministeriale avrebbe confermato la concretezza della denuncia, poiché aveva messo in luce irregolarità nella gestione dei fondi assegnati al reparto. Il Tar avrebbe omesso di pronunciarsi sul motivo del ricorso di primo grado concernente la posizione di incompatibilità in cui si sarebbe trovato il secondo revisore ai fini della compilazione del rapporto informativo, dato che, dalla relazione trasmessa dall'appellante ai sensi del citato art. 39 D.P.R. n. 545 del 1986, sarebbero emerse "lacune nell'attività di indirizzo e controllo dello stesso Ufficiale", tanto che quest'ultimo avrebbe espresso un giudizio in qualità di revisore motivato da risentimento personale.

3. L'Amministrazione si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto dell'appello.

4. La causa, chiamata all'udienza del 3 maggio 2022, è stata trattenuta in decisione.

5. Il Collegio rileva che questa Sezione si è pronunciata sul gravame presentato dall'odierno appellante avverso la sentenza del Tar per il -OMISSIS- che aveva respinto il ricorso diretto all'annullamento del precedente rapporto informativo n. 36, concernente il periodo dal 1 gennaio 2001 al 3 gennaio 2002. Tale rapporto era stato impugnato nella parte relativa al giudizio finale espresso dal 2 revisore, che, in parziale disaccordo con il compilatore e il 1 revisore, aveva giudicato l'appellante "con qualità morali e di carattere insufficienti", poiché, pur munito di eccellenti qualità culturali e professionali, "per una sovrastima della sua persona ha manifestato una eccessiva fiducia e sicurezza in sé stesso unita ad uno spirito critico sempre contrario che lo hanno condotto a comportamenti non leali nei confronti del Direttore e ad una avventata capacità di giudizio di fatti e situazioni verificatesi nell'Ente di appartenenza".

In particolare, la Sezione ha ritenuto fondata la doglianza dell'appellante circa l'omissione di pronuncia da parte del Tar sulla questione relativa al difetto di serenità ovvero a un obbligo di astensione del 2 revisore, in quanto direttamente interessato dai fatti denunciati dallo stesso appellante ai sensi dell'art. 39, co. 5, D.P.R. n. 545 del 1986 (Cons. Stato, sez. II, 4 maggio 2022, n. 3490). Ciò in quanto l'art. 2 D.P.R. n. 213 del 2002, stabiliva che: "I documenti caratteristici sono compilati dall'autorità dalla quale il militare dipende per l'impiego, secondo la linea ordinativa, e sono sottoposti alla revisione di non più di due autorità superiori in carica lungo la stessa linea ordinativa" (co. 1); "l'intervento delle autorità di cui al comma 1 è condizionato dall'effettiva esistenza del rapporto di servizio lungo la linea ordinativa, tale da consentire il giudizio personale diretto, e dalla possibilità di esprimere un giudizio obiettivo. Salvo quanto previsto dall'articolo 6, in mancanza di una di tali condizioni il superiore si astiene dal giudizio facendone menzione nel documento caratteristico" (co. 2). Inoltre, l'art. 689, co. 2, D.P.R. n. 90 del 2010, stabilisce che l'intervento delle autorità competenti in via ordinaria alla compilazione e alla revisione dei documenti caratteristici "è condizionato (...) dalla possibilità di esprimere un giudizio obiettivo. Salvo quanto previsto dall'art. 693, in mancanza di una di tali condizioni il superiore si astiene dal giudizio facendone menzione nel documento caratteristico".

La Sezione, dato atto dell'indirizzo giurisprudenziale secondo il quale nemmeno "l'aver sporto denuncia penale, di per sé, fa sorgere in capo al denunciato un obbligo di astensione" ha ritenuto però rilevante la circostanza che "l'ispezione ministeriale aveva riscontrato l'effettiva esistenza di almeno alcune delle irregolarità denunciate dal militare, determinando una situazione in grado di pregiudicare in concreto la necessaria serenità di giudizio del 2 revisore, coinvolto in quei rilievi, pur nei limiti di quella tassatività, per così dire, temperata delle ipotesi d'incompetenza che già è stata enucleata dal sistema e illustrata da questo Consiglio di Stato con argomenti, che il Collegio condivide e fa propri, riferiti alle norme attuali, ma perfettamente traslabili al caso del previgente articolo 2 del D.P.R. n. 213 del 2002 cit.".

Ciò con riferimento all'orientamento di questo Consiglio, concernente l'art. 689 D.P.R. n. 90 del 2010, secondo il quale "presupposto necessario per il legittimo intervento del valutatore è la possibilità di

esprimere un giudizio obiettivo" che sussiste quando esso sia espresso "tenendo esclusivamente conto del servizio prestato, dell'effettivo rendimento e delle attitudini del militare", senza che sull'obiettività della valutazione "possano incidere elementi estranei in grado di condizionare il giudizio" (Cons. Stato, sez. I, 30 ottobre 2020, n. 1681). In mancanza di tale presupposto sussiste "un vero e proprio obbligo di astensione del valutatore, come dimostrato dall'inciso 'si astiene', il quale evidenzia un comportamento doveroso e non anche l'esistenza in proposito di una mera facoltà discrezionale. L'ampia portata del presupposto dell'astensione palesa, a giudizio del Collegio, la possibilità, al di là delle specifiche ipotesi previste dal successivo articolo 690, di ritenere comunque operante l'obbligo di astensione anche in altre fattispecie, connotate dalla peculiare gravità della situazione di conflitto tra valutatore e valutato, le quali denotino la mancanza di condizioni di obiettività in capo al compilatore della scheda valutativa ovvero fondino il serio dubbio che lo stesso possa esprimersi in modo assolutamente imparziale. Tale conclusione trova, poi, ulteriore conferma nel disposto dell'articolo 97 della Costituzione, il quale, come noto, con disposizione immediatamente precettiva e non meramente programmatica, sancisce il principio dell'imparzialità dell'azione della pubblica amministrazione. L'imparzialità esprime l'obbligo per l'amministrazione di tenere conto, in una corretta valutazione comparativa, di tutti gli interessi legislativamente tutelati e di effettuare le conseguenti scelte in base ai criteri previsti dalla legge ed a quelli di ragionevolezza e di parità di trattamento. Vi è, dunque, il dovere della P.A. di non privilegiare nessun interesse e di identificare e valutare tutti gli interessi effettivamente coinvolti, in modo che la sua determinazione costituisca il risultato coerente di una esatta e completa rappresentazione e ponderazione degli stessi. E' evidente che il principio di imparzialità impone la esclusiva considerazione degli interessi normativamente rilevanti nella fattispecie e, di conseguenza, lo stesso è violato laddove la determinazione possa essere influenzata da interessi o situazioni estranei alla previsione normativa, sicché la scelta dell'amministrazione venga ad essere sviata rispetto alla finalità tipica assegnatagli dalla legge. La realizzazione dell'imparzialità dell'azione amministrativa impone, pertanto, che nei casi in cui la situazione soggettiva del funzionario non dia piena garanzia di obiettività e di imparzialità di giudizio questi abbia l'obbligo di astenersi. Va, inoltre, evidenziato che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, II, 9-3-2020, n. 1654; VI, 24-7-2019, n. 5239; II, 21-10-2019, n. 7113) ha chiarito che il principio di imparzialità, sancito dall'articolo 97 Cost., assume portata generale, sicché le ipotesi di astensione obbligatoria non sono tassative, ma piuttosto esemplificative di circostanze che mutuano l'attitudine a generare il dovere di astensione direttamente dal superiore principio di imparzialità, che ha carattere immediatamente e direttamente precettivo; invero, l'obbligo di astensione rinviene la sua ragione giustificativa nel pieno rispetto del principio costituzionale di buon andamento e di imparzialità dell'azione amministrativa, posto a tutela del prestigio della pubblica amministrazione e che non tollera alcun tipo di compressione. Le argomentazioni sopra svolte e le disposizioni normative richiamate consentono, pertanto, di affermare la sussistenza dell'obbligo di astensione del compilatore anche in ipotesi ulteriori rispetto a quelle contemplate dall'articolo 690 del D.P.R. n. 90 del 2010. Va, peraltro, sottolineato che, nella concreta individuazione delle suddette fattispecie, occorre tenere in particolare considerazione l'esigenza - reiteratamente richiamata dalla giurisprudenza - di evitare che dell'istituto dell'astensione possa farsi un uso strumentale, al fine di impedire al militare di sottrarsi al giudizio di un superiore allo stesso non gradito o con il quale non vi sia cordialità di rapporti. Tanto comporta che non ogni situazione di conflittualità è idonea a generare l'obbligo di astensione, potendo questo configurarsi solo in presenza di fatti oggettivamente gravi, i quali debordino dalla normale e fisiologica divergenza di opinioni e di metodi in ordine alla conduzione degli uffici ed alla gestione delle attività amministrative. Deve, in buona sostanza, trattarsi di conflitti che superino l'ordinaria contrapposizione di opinioni o di sensibilità e metodi di lavoro, fisiologicamente presenti all'interno degli uffici in relazione all'attività di servizio (cfr. TAR Lombardia, Milano, III, 25-1-2010, n. 153)". (Cons. Stato, sez. I, 30 ottobre 2020, n. 1681).

Alla luce dell'esposto orientamento giurisprudenziale, il gravame dell'odierno appellante avverso la sentenza del Tar per il -OMISSIS- è stato accolto in base alla considerazione che il giudizio del 2 revisore, contenuto nel rapporto n. 36 era stato espresso in data 22 aprile 2002, "cioè a distanza di pochi mesi dall'ispezione ministeriale straordinaria originata dalla relazione riservata dell'appellante e ancora meno dalla nota di rilievi del Direttore dell'Ufficio Centrale per le Ispezioni Amministrative del 29 gennaio 2002". Tale circostanza ha portato la Sezione "a escludere che ricorressero, oggettivamente, le condizioni di serenità necessarie" per la formulazione, da parte del 2 revisore, di un giudizio obiettivo e imparziale, "determinando in tal modo l'insorgere di un obbligo di astensione dello stesso nell'esercizio della contestata attività valutativa".

5.1. Venendo all'appello in esame, va rilevata la fondatezza della doglianza dell'appellante in merito al difetto di pronuncia da parte del Tar su censura contenuta nel ricorso di primo grado, in quanto il primo giudice, nel ritenere non ravvisabile nel giudizio del secondo revisore "alcun travisamento dei fatti ed alcuna carenza dei presupposti a meno che mai uno sviamento di potere, apparendo piuttosto lo stesso dettato dal canone dell'obiettività", effettivamente non si è pronunciato sulla lamentata incompatibilità del 2 revisore.

Le circostanze della controversia, non dissimili da quella esaminata dalla richiamata sentenza di questa Sezione n. 3490/2022, consentono di ritenere che, anche nella fattispecie in esame, l'impugnato rapporto informativo sia stato emesso - seppur dopo un numero maggiore di mesi rispetto al caso oggetto della citata sentenza n. 3490/2022 - comunque dopo un intervallo di tempo dall'ispezione ministeriale straordinaria successiva all'attivazione dell'appellante ai sensi dell'art. 39, co. 5, D.P.R. n. 545 del 1986 e dalla nota di rilievi del Direttore dell'Ufficio Centrale per le Ispezioni Amministrative in data 29 gennaio 2002 tale da portare ad escludere l'oggettivo ricorso di condizioni di serenità in capo al 2 revisore: egli avrebbe pertanto dovuto astenersi dall'avversata attività di valutazione.

6. Dunque, per quanto sopra esposto, l'appello deve essere considerato fondato e deve essere accolto.

I profili di natura interpretativa della controversia costituiscono giustificato motivo per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla l'atto con esso impugnato nei sensi di cui in motivazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2022, con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Luttazi, Presidente FF

Antonella Manzione, Consigliere

Carla Ciuffetti, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere