Sentenza

In materia di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio sofferta dal personale dipendente delle Forze Armate, deve ritenersi presunta la derivazione causale della specifica patologia, proprio in ragione della sua insorgenza in capo a chi ha prestato servizio in contesti contaminati dall'uranio impoverito.

T.A.R. Friuli-V. Giulia Trieste Sez. I, Sent., (ud. 25/01/2023) 31-01-2023, n. 32
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;sul ricorso numero di registro generale 492 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Bava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gianandrea Grava in Trieste, via Coroneo 36;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Trieste, domiciliataria ex lege in Trieste, piazza Dalmazia, 3;

per l'annullamento,

previa sospensione,

del decreto del Ministero della Difesa, Direzione Generale della Previdenza Militare e della Leva, 4548 in data 12 12 22, notificato in data 14.12.22 (all. 16) e di tutti i provvedimenti e pareri ad esso presupposti, con particolare riferimento al parere del Comitato di Verifica 3083 in data 5.10.22, all. 17;

nonché per l'accertamento

della dipendenza da causa di servizio della malattia "ESITI DI EXERESI CHIRURGICA DI LIPOSARCOMA DI BASSO GRADO AL POLPACCIO SINISTRO"

e la conseguente condanna

dell'Amministrazione al pagamento in favore del ricorrente dell'equo indennizzo corrispondente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2023 il dott. Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Il ricorrente, dipendente dell'Esercito Italiano, ha chiesto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della patologia sofferta ("esiti di exeresi chirurgica di liposarcoma di basso grado al polpaccio sinistro"), rappresentando di aver partecipato a diverse missioni internazionali, in particolare in Kosovo e in Bosnia, ove è stato esposto a sostanze potenzialmente cancerogene (uranio impoverito e nanoparticelle di metalli pesanti).

2. Con decreto del 24.11.2021, il Ministero della Difesa, conformandosi al parere del Comitato di verifica del 05.10.2021, ha negato la dipendenza da causa di servizio della patologia sofferta.

2.1. Il parere del Comitato, in particolare, aveva escluso l'esistenza di un incremento statisticamente significativo del rischio di neoplasie per coloro che abbiano prestato servizio nelle zone in cui era stato adoperato uranio impoverito.

3. Il ricorrente ha impugnato il provvedimento e il presupposto parere del Comitato nel giudizio di R.G. 6/2022, definito da questo Tribunale con sentenza 13 giugno 2022, n. 281, di accoglimento del ricorso e annullamento dei provvedimenti impugnati.

3.1. Nella citata pronuncia, il Tribunale ha dichiarato di aderire alla giurisprudenza del Consiglio di Stato (tra le tante, Cons. St., sez. II, 1 luglio 2021, n. 5013, che richiama a sua volta Cons. St., sez. I, 16 febbraio 2021, n. 210 e sez. IV, 26 febbraio 2021, n. 1661) secondo cui, in questa particolare materia, "la mancanza di una legge scientifica universalmente valida che stabilisca un nesso diretto fra l'operatività nei contesti caratterizzati dalla presenza di uranio impoverito e l'insorgenza di specifiche patologie tumorali non impedisce il riconoscimento del rapporto causale, posto che la correlazione eziologica, ai fini amministrativi e giudiziari, può basarsi anche su una dimostrazione in termini probabilistico-statistici". Ne deriva che "in presenza di elementi statistici rilevanti (come accade allorché il militare abbia prestato servizio in un teatro operativo caratterizzato, come nel caso di specie, da potenziale contaminazione da agenti patogeni) la dipendenza da causa di servizio deve considerarsi accertata, salvo che l'Amministrazione non riesca a dimostrare la sussistenza di fattori esogeni, dotati di autonoma ed esclusiva portata eziologica e determinanti per l'insorgere dell'infermità. Proprio l'impossibilità di stabilire, sulla base delle attuali conoscenze scientifiche, un nesso diretto (quanto univoco) di causa-effetto per il riconoscimento del concorso di altri fattori collegati ai contesti fortemente degradati ed inquinati dei teatri operativi, non si rivela pretendibile la dimostrazione dell'esistenza del nesso causale con un grado di certezza assoluta, essendo sufficiente la dimostrazione in termini probabilistico-statistici. In tale prospettiva, il verificarsi dell'evento ex se integra elemento sufficiente (criterio di probabilità) a determinare la titolarità, in capo alle vittime delle patologie, agli strumenti indennitari previsti dalla legislazione vigente (compreso il riconoscimento della causa di servizio e della speciale elargizione) in tutti quei casi in cui l'Amministrazione militare non sia in grado di escludere un nesso di causalità" (così Cons. St., sez. II, 7 ottobre 2021, n. 6684).

3.2. Conseguentemente, è stato ritenuto illegittimo il provvedimento di diniego, adottato sulla base di un parere che si limitava a valorizzare l'inesistenza di una legge di copertura del nesso di causalità (cioè di una legge scientifica condivisa che correli, in termini generali, l'esposizione a uranio impoverito con l'aumentato rischio di sviluppare neoplasie), senza operare specifici approfondimenti sulla situazione del ricorrente e sui suoi precedenti di servizio. Si è ritenuto, al contrario, che il Comitato "dovesse attendere ad una più puntuale istruttoria tesa ad acclarare le effettive condizioni del servizio prestato" e, quindi, "motivare perché quelle specifiche condizioni, nonostante la loro potenziale pericolosità, non abbiano in concreto determinato (o, comunque, contribuito in maniera significativa a determinare) la patologia tumorale successivamente insorta".

4. Con decreto del 14.12.2022, in conformità al parere del Comitato di verifica del 05.10.2022, il Ministero ha nuovamente respinto l'istanza di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio.

5. In questo giudizio, il ricorrente impugna il nuovo atto negativo, valorizzando i seguenti motivi:

I. "Nullità per violazione sentenza Tar Friuli 281/22, violazione 21 septies, comma 1, L. n. 241 del 1990, eccesso di potere per carenza di istruttoria, errata valutazione dei presupposti; travisamento; carenza di motivazione. carenza dei presupposti. illogicità, violazione art. 603 D.Lgs. n. 66 del 2010, violazione art. 11 D.P.R. n. 461 del 2001".

II. "Eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, Violazione art. 603 NCOM".

6. Con memoria del 12.01.2023, l'amministrazione ha argomentato per il rigetto del ricorso.

7. All'udienza in camera di consiglio del 25.01.2023, il Tribunale ha informato le parti dell'intenzione di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell'art. 60 del c.p.a. Dopo breve discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. I due motivi di ricorso possono essere congiuntamente esaminati, perché diretti entrambi a contestare, sotto differenti ma complementari profili, il nuovo parere del Comitato di verifica (datato 05.10.2022), presupposto logico-giuridico della determinazione negativa assunta.

8.1. Secondo il ricorrente, l'organico tecnico avrebbe riesercitato la propria discrezionalità in violazione dell'effetto conformativo derivante dalla sentenza n. 281 del 2022 e, comunque, in modo superficiale e irragionevole. Dall'illegittimità del nuovo parere dovrebbe derivare, altresì, il definitivo esaurimento dello spatium deliberandi dell'amministrazione, con conseguente condanna dell'amministrazione al rilascio del provvedimento favorevole.

9. Il ricorso è fondato, per quanto attiene all'illegittimità del provvedimento per eccesso di potere, mentre non sussiste la lamentata nullità del provvedimento per violazione del giudicato.

10. La sentenza n. 281 del 2022, sulla scorta della giurisprudenza del Consiglio di Stato sopra richiamata, ha escluso che l'amministrazione possa negare la dipendenza da causa di servizio della patologia tumorale sofferta dal ricorrente sulla base di considerazioni di ordine generale, inerenti all'inesistenza di una correlazione scientifica certa tra operatività nei contesti caratterizzati dalla presenza dell'uranio impoverito e aumento del rischio di contrarre neoplasie. Tale preliminare segmento del nesso causale (quello inerente all'individuazione della c.d. "legge di copertura", cfr. Cass. pen., sez. un., 11 settembre 2002, n. 30328, Franzese) deve infatti considerarsi accertato.

10.1. Analogamente, secondo l'orientamento fatto proprio da questo Tar, deve ritenersi presunta la derivazione causale della specifica patologia, proprio in ragione della sua insorgenza in capo a chi ha prestato servizio in contesti contaminati dall'uranio impoverito (cfr. Cons. St., sez. II, 7 ottobre 2021, n. 6684: "il verificarsi dell'evento ex se integra elemento sufficiente (criterio di probabilità) a determinare la titolarità, in capo alle vittime delle patologie, agli strumenti indennitari previsti dalla legislazione vigente (compreso il riconoscimento della causa di servizio e della speciale elargizione) in tutti quei casi in cui l'Amministrazione militare non sia in grado di escludere un nesso di causalità").

10.2. All'amministrazione spetta, invece, l'onere della prova contraria, ovvero la dimostrazione - sempre in termini probabilistici - di una eziologia alternativa (art. 40 c.p.) o di una concausa sufficiente a produrre l'evento (art. 41, comma 2 c.p.), che deve riguardare però la specifica vicenda, senza - giova ripeterlo - potersi valorizzare considerazioni di ordine generale, riferite alla correlazione scientifica e statistica tra classi di eventi, e quindi alla "legge di copertura", da ritenersi invece accertata (sempre per Cons. St., sez. II, 7 ottobre 2021, n. 6684: "una volta accertata l'esposizione del militare all'inquinante in parola, è l'Amministrazione che deve dimostrare che tale agente patogeno non abbia determinato l'insorgere della riscontrata infermità e che essa dipenda invece da altri fattori (esogeni), dotati di autonoma ed esclusiva portata eziologica e determinanti per l'insorgere dell'infermità)".

10.3. Sulla scorta di tali presupposti, intangibili in questa sede (non avendo peraltro l'amministrazione proposto appello contro la sentenza, ormai passata in giudicato) può esaminarsi il contenuto del parere del Comitato.

11. L'organo tecnico argomenta, per la gran parte, sul piano del primo segmento del nesso causale (quello generale, della c.d. "legge di copertura"), descrivendo le caratteristiche del tipo di neoplasia ("I sarcomi dei tessuti molli sono tumori rari che derivano dalla trasformazione maligna delle cellule dei cosiddetti tessuti molli dell'organismo ..."), la sua incidenza statistica ("Negli adulti i sarcomi dei tessuti molli colpiscono circa 5 persone ogni 100.000 e rappresentano l'1 per cento dei tumori maligni …"), la sua eziologia tipica ("Tra i possibili fattori di rischio vi sono l'esposizione a radiazioni, anche per precedenti radioterapie …").

11.1. All'esito di questi ragionamenti, il Comitato arriva ancora una volta a negare - in assoluto - che il servizio prestato in contesti contaminati da uranio impoverito rivesta il ruolo di causa efficiente rispetto all'insorgere di neoplasie nel militare. Afferma, infatti, che un aumento del rischio sarebbe riscontrabile, secondo gli studi più accreditati, solo in caso di esposizione diretta alla sostanza, quindi durante le azioni belliche in senso proprio, non in caso di successiva permanenza nei luoghi contaminati ("L'esposizione all'uranio impoverito, se mai, costituisce un fattore di rischio specifico per le patologie tumorali (anche di carattere ematologico) solo se avvenuta durante o subito dopo i combattimenti con esplosioni, fattispecie non sussistente nel caso concreto").

11.2. Ancora, il Comitato ricorda le regole che presiedono all'accertamento del nesso di causalità, da condursi attraverso una "puntuale verifica, connotata da certezza o almeno da alto grado di credibilità logica e razionale, della valenza del servizio stesso quale fattore eziologicamente assorbente o, quanto meno, preponderante nella genesi della patologia".

12. Per quanto attiene alle considerazioni di ordine giuridico, da ultimo menzionate, esse non sono condivisibili. I richiamati criteri della certezza o dell'alto grado di credibilità logica o razionale ai fini dell'accertamento del nesso causale si impongono, infatti, nel solo processo penale, retto dallo standard probatorio dell'oltre ogni ragionevole dubbio (art. 533, comma 1, c.p.p.), per le conseguenze che la pronuncia giudiziale può rivestire sullo status libertatis dell'individuo. Diverso e meno rigoroso è, invece, lo standard probatorio applicabile in materia civile, nel cui contesto gli accertamenti sono condotti secondo un criterio di probabilità relativa, altresì detto del "più probabile che non" (Cass. civ., sez. III, 21 luglio 2011, n. 15991; Cass. civ., sez. III, 12 giugno 2019, n. 15859). È a quest'ultimo che deve farsi riferimento anche in questa sede: l'istituto della dipendenza da causa di servizio presenta. infatti, per morfologia e funzioni, decisive analogie con l'ipotesi civilistica di responsabilità, avendo lo scopo di allocare sull'amministrazione, che ha usufruito dell'attività lavorativa del proprio dipendente, i costi connessi al pregiudizio da questi patito per l'insorgenza della malattia correlata al servizio.

12.1. Quanto, invece, alle valutazioni di ordine scientifico del Comitato (supra, parr. 11.1 e 11.2), a prescindere dalla loro correttezza nel merito (comunque non suscettibile di sindacato da parte del giudice amministrativo), esse si pongono, effettivamente, in contrasto con la sentenza n. 281 del 2022 di questo Tar.

12.2. La pronuncia, conformandosi alla giurisprudenza del Consiglio di Stato, ha infatti riconosciuto, in termini generali, l'esistenza di una correlazione tra uranio impoverito e sviluppo di neoplasie e, per quanto attiene alla specifica vicenda, di una presunzione relativa di dipendenza tra la neoplasia del ricorrente e il servizio prestato. In mancanza di una rituale impugnazione di quella sentenza, l'amministrazione avrebbe potuto negare nuovamente la dipendenza da causa di servizio solo attraverso una spiegazione alternativa del fenomeno patologico, da operarsi con riferimento al singolo caso e alla persona del militare (patologie concomitanti, stile di vita, esposizione in altre circostanze a sostanze potenzialmente cancerogene, familiarità con il tipo di neoplasia ecc.). Non poteva, invece, mettere in dubbio - come, nuovamente, ha fatto - l'astratta cancerogenicità dell'esposizione, pur successiva al conflitto, all'uranio impoverito, trattandosi di un punto già definitivamente accertato in quella pronuncia.

13. Tutto ciò premesso, deve comunque escludersi l'esistenza di un diretto contrasto tra il nuovo atto e il giudicato e quindi la sua nullità, giacché esso opera comunque talune considerazioni particolari in ordine alla vicenda del ricorrente, collocandosi quindi, per questa parte, all'interno del residuo margine di discrezionalità. In particolare, il parere:

- ha affermato che il militare ha "svolto mansioni che appaiono tutte fisiologicamente riconducibili alle attività tipiche del suo profilo professionale e tenuto conto che l'attività lavorativa è consistita nell'ordinaria esecuzione dei compiti di istituto";

- ha rilevato che il militare "ha trascorso circa 32 mesi in teatro operativo frazionati nel tempo in attività proprie del ruolo di appartenenza e di questi circa 12 mesi in L., in area ove non risultano operazioni militari con uso di proietti con uranio impoverito";

- ha escluso sussistano "nel caso di specie, precedenti infermità o lesioni imputabili al servizio che col tempo possano essere evolute in senso neoplastico".

14. Nessuna di queste spiegazioni appare, tuttavia, convincente e idonea ad escludere il nesso di causalità con riferimento alla vicenda in esame. Non rileva l'affermazione secondo cui il militare sarebbe sempre stato destinato alle mansioni tipiche del profilo professionale, non essendo qui in discussione le modalità di svolgimento del servizio, ma il particolare contesto in cui il militare ha operato, insieme all'assenza di adeguate informazioni e idonee protezioni. Quanto alla necessità di escludere il L. dai contesti potenzialmente a rischio, trattasi parimenti di osservazione non dirimente, residuando pur sempre un ampio periodo di servizio (oltre 20 mesi) in luoghi contaminati dall'uranio impoverito. Anche il rilievo circa l'assenza di precedenti infermità o lesioni, che possano essere evolute in senso neoplastico, risulta generico e di scarso valore indiziario (ben potendo la neoplasia svilupparsi indipendentemente da una preesistente lesione).

15. Per quanto sopra, il provvedimento deve essere nuovamente annullato.

15.1. Non vi sono invece i presupposti per una condanna del Ministero resistente al rilascio del provvedimento favorevole, come richiesto. Il Tribunale deve operare nel doveroso rispetto della c.d. "riserva di amministrazione" che risulta, in questa materia, di particolare estensione - attesa l'ampia discrezionalità di cui gode il Comitato di verifica (Cons. St., sez. II, 22 luglio 2022, n. 6456) - e non si è ancora interamente esaurita.

15.2. Resta inteso, comunque, che il nuovo esercizio del potere potrà svolgersi solo all'interno del margine di residua discrezionalità, nel rispetto dell'effetto conformativo derivante dalla presente sentenza e da quella già intervenuta sulla vicenda (la più volte citata Tar Friuli-Venezia Giulia, 13 giugno 2022, n. 281) e che ad un eventuale, ulteriore, accertamento giurisdizionale dell'illegittimo esercizio del potere non potrà che seguire il definitivo accertamento della spettanza del beneficio (come nella fattispecie esaminata da Cons. St., sez. IV, 24 maggio 2019, n. 3418).

15.3. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Ministero resistente a rifondere al ricorrente le spese di lite, che si liquidano nella somma di € 2.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Oria Settesoldi, Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Referendario, Estensore