Sentenza

L'indennità di "imbarco" va riconosciuta ai militari solo nella misura in cui essi vengano effettivamente imbarcati, come, peraltro, espressamente previsto dall'art. 4 L. n. 78/1983, il quale, appunto, attribuisce l'indennità agli ufficiali e ai sottufficiali della Marina, dell'Esercito e dell'Aeronautica "imbarcati" su navi di superficie in armamento o in riserva.

Cons. giust. amm. Sicilia, 28/10/2019, n. 936

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1088 del 2015, proposto da F.B. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Vaccaro, Ottavio Vaccaro, con domicilio presso il Consiglio di Giustizia Amministrativa in Palermo, via F. Cordova, n. 76;

contro

Comando Provinciale della Guardia di Finanza di Catania, il Comando Provinciale della Guardia di Finanza di Siracusa, il Comando Provinciale della Guardia di Finanza di Ragusa, il Comando Regionale Sicilia della Guardia di Finanza, Palermo, il Comando Generale della Guardia di Finanza, Roma, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Villareale, n. 6;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia Sezione Staccata di Catania (Sezione Terza) n. 837/2015, resa tra le parti, concernente accertamento diritto a percepire l'indennità mensile di imbarco di cui alla L. n. 78 del 1983

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza di smaltimento del giorno 25 settembre 2019 il Cons. Salvatore Zappalà e uditi per le parti gli avvocati Ignazio Scuderi su delega di Giuseppe e Ottavio Vaccaro, l'avv. dello Stato Lidia Maria La Rocca;
Svolgimento del processo

1. Gli appellanti prestano servizio presso le sezioni operative navali della Guardia di Finanza di Catania, Siracusa, Pozzallo e Palermo.

Hanno proposto ricorso dinanzi al Tar Catania sostenendo di aver beneficiato, per diversi anni e fino al mese di febbraio 2009, in quanto impiegati ed operanti su distinte unità navali, della corresponsione dell'indennità mensile di imbarco prevista dall'art. 4 della L. 23 marzo 1983, n. 78 ed estesa, ai sensi dell'art. 3, comma 18 bis del D.L. 21 settembre 1987, n. 387 convertito in L. 20 novembre 1987, n. 472, al personale della Guardia di Finanza "con le stesse modalità stabilite per il personale dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, nelle percentuali e secondo i criteri indicati nella allegata tabella A".

Hanno dedotto in particolare che, dal mese di marzo 2009, avrebbero subito la decurtazione di tale somma dallo stipendio mensile e ciò sul presupposto, a loro dire erroneo, di una non spettanza in misura fissa ed a carattere mensile ma piuttosto di un suo riconoscimento in misura giornaliera ovvero commisurata ai giorni di effettivo lavoro.

Tale differente connotazione dell'indennità mensile di imbarco sarebbe stata successivamente esplicitata dall'Amministrazione attraverso l'emanazione di una serie di circolari interpretative, del pari impugnate dai ricorrenti (oggi appellanti).

Dei provvedimenti impugnati hanno chiesto l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, in quanto illegittimi per "Violazione di legge sotto il profilo della mancata applicazione dell'art. 4 della L. n. 78 del 1983 e del D.P.R. 11 ottobre 1988 - Erronea valutazione dei fatti - Contraddittorietà con una precedente manifestazione di volontà - Eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento - Violazione dei principi di ragionevolezza e di imparzialità - Eccesso di potere sotto il profilo dell'illogicità dell'ingiustizia manifesta - Difetto di motivazione".

Con memoria depositata il 9 luglio 2014, la difesa di parte ricorrente ha ribadito quanto dedotto in ricorso precisando, inoltre, che, nelle more della fissazione della dell'udienza di discussione nel merito del ricorso all'esame, sarebbero intervenute tre distinte circolari datate 26 ottobre 2011 (nn. 316490, 316500 e 316509) che, nel definire il concetto di equipaggio e distinguendolo in "complessivo" ed "operativo", avrebbero puntualizzato che esso è da considerarsi permanentemente imbarcato.

Hanno depositato una memoria di costituzione con altri difensori (avv.ti Giuseppe Vaccaro e Ottavio Vaccaro), insistendo in tutto quanto dedotto e chiesto con il ricorso principale nonché con i successivi scritti difensivi depositati con il ministero del precedente difensore (avv. Giovanni Vaccaro).

2. Con la sentenza impugnata in questa sede il Tar ha respinto il ricorso.

3. La difesa dei ricorrenti oggi appellanti sostiene che il provvedimento impugnato - con cui l'Amministrazione ha da un lato privato gli stessi del beneficio economico dell'indennità mensile di imbarco e di contro ha statuito il riconoscimento di un'indennità commisurata ai giorni di effettivo lavoro - configurerebbe una decisione illegittima ed ingiusta in quanto: 1) adottata sul presupposto di disposizioni interne organizzative non dotate di forza di legge e comunque contrastanti con la normativa di legge di riferimento; 2) produttiva di conseguenze pregiudizievoli e fonte di un trattamento discriminatorio per i soggetti destinatari.

Hanno contestato le circolari che denegano l'indennità mensile di imbarco, dopo che negli anni precedenti era stata concessa, e nelle more producono le successive che la riconfermano.

Hanno chiesto quindi la parte di indennità disciplinata dalle circolari nn.120930 del 17 luglio 2006, 144912 del 4 giugno 2007, e 389726 del 21 novembre 2008, perché corrisposta esclusivamente sui giorni effettivi di impiego e non più mensilmente, ritenendo quindi illegittime le circolari.

4. Il Collegio ha ritenuto necessario un approfondimento istruttorio, quanto alle modalità applicative dell'indennità in questione.

L'Amministrazione appellata ha fornito la relazione richiesta.

5. Alla pubblica udienza del 25 settembre 2019 la causa è stata posta in decisione.
Motivi della decisione

6. Il ricorso va respinto.

6.1. L'appello ripropone nella sostanza le censure di cui al ricorso di primo grado.

Sono state contestate le circolari che denegano l'indennità mensile di imbarco, dopo che negli anni precedenti era stata concessa, e vengono prodotte le successive circolari che la riconfermerebbero.

Chiedono quindi la parte di indennità disciplinata dalle circolari nn.120930 del 17 luglio 2006, 144912 del 4 giugno 2007, e 389726 del 21 novembre 2008, perché corrisposta esclusivamente sui giorni effettivi di impiego e non più mensilmente, ritenendo quindi illegittime le circolari.

6.2. Deve in primo luogo osservarsi che le circolari non hanno attitudine a modificare le norme primarie e che pertanto la questione della spettanza o meno ai ricorrenti della indennità di imbarco va risolta sulla scorta di una corretta esegesi della norma primaria, e non della prassi applicativa di essa e della successione nel tempo di circolari che, ove non fossero conformi a legge, non potrebbero far sorgere alcun diritto in capo ai ricorrenti.

6.3. La norma primaria dispone: "Agli ufficiali e ai sottufficiali della Marina, dell'Esercito e dell'Aeronautica imbarcati su navi di superficie in armamento o in riserva iscritte nel quadro del naviglio militare spetta l'indennità mensile d'imbarco nella misura del 170 per cento dell'indennità di impiego operativo stabilita dal primo comma dell'articolo 2, rispettivamente per l'ufficiale o sottufficiale dello stesso grado o della stessa anzianità di servizio militare, escluse le maggiorazioni indicate alla nota b) dell'annessa tabella I" (art. 4, L. n. 78 del 1983).

In linea generale, si osserva che la posizione del personale impiegato in navigazione si caratterizza per la sua atipicità, in ragione del particolare disagio derivante da una prestazione di servizio a bordo dell'unità in navigazione, con una presenza continua del militare nell'arco delle ventiquattro ore, peraltro intervallata da periodi di non effettiva applicazione lavorativa.

Della peculiarità di tale posizione si è reso ben conto il legislatore che ha inteso compensare, sul piano economico, la specificità del servizio con un trattamento differenziale rispetto al restante personale (di terra), con l'attribuzione di un'apposita indennità di imbarco e di un'indennità di fuori sede.

Se la "ratio" della norma attributiva dell'indennità è, dunque, quella appena espressa - e non vi è ragione per dubitarne - si deve necessariamente concludere che la stessa spetti in ragione della effettiva presenza bordo del militare, giusta la peculiarità della situazione derivante da una prestazione di servizio a bordo dell'unità navale. In altre parole, si deve ritenere che l'indennità di "imbarco" vada riconosciuta ai militari solo nella misura in cui essi vengano effettivamente imbarcati, come, peraltro, espressamente previsto dal citato art. 4 L. 23 marzo 1983, n. 78, il quale, appunto, attribuisce l'indennità agli ufficiali e ai sottufficiali della Marina, dell'Esercito e dell'Aeronautica "imbarcati" su navi di superficie in armamento o in riserva.

Del resto, sarebbe irragionevole che un militare che nell'arco di un mese risulti effettivamente imbarcato per un solo giorno, possa percepire la medesima indennità di imbarco di altro soggetto che risulti, invece, effettivamente a bordo dell'unità navale per l'intero mese.

La giurisprudenza ha infatti osservato che tale indennità spetta ai militari per i soli giorni di effettivo imbarco, con inizio e cessazione dal passaggio di consegne tra gli equipaggi (cessante e subentrante), contrariamente a quanto avveniva in precedenza (con liquidazione dell'indennità per l'intero mese indipendentemente dai giorni d' imbarco effettivo), per cui va riconosciuta ai militari solo nella misura in cui essi vengano effettivamente imbarcati (ex plurimis: Cons. Stato, sez. IV, 14.10.2005 n. 5759; Tar Lazio n. 4398/2018).

Non smentiscono questa conclusione: né la circostanza che la norma citata parli di indennità mensile d'imbarco, il riferimento attenendo al momento della corresponsione dell'indennità e non alla modalità di calcolo della stessa; né il riferimento operato dalla difesa dei ricorrenti alle circolari intervenute nell'ottobre 2011, atteso che l'eventuale successiva corresponsione di detta indennità, deriva esclusivamente dal dato variabile costituito da maggiori disponibilità finanziarie dell'Amministrazione.

6.4. Va disattesa per difetto di prova la censura di disparità di trattamento rispetto agli Ufficiali che, nella prospettazione di parte appellante, continuerebbero ad ottenere il versamento dell'indennità di che trattasi, con cadenza mensile ed alle condizioni previste dalla citata disposizione legislativa.

Infatti la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento "non è riscontrabile in situazioni in cui si tratti di accertare se ricorrono o meno presupposti di legge, la cui prova rigorosa deve essere fornita dall'interessato, con la precisazione che la legittimità dell'operato della Pubblica amministrazione non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione" (Cons. St., sez. V, 11.1.2011 n. 79).

Non è stato provato che coloro che in tesi percepirebbero l'indennità su base mensile si trovino nella stessa situazione degli odierni ricorrenti, dovendosi distinguere, al fine della spettanza della indennità su base mensile o solo per i giorni di imbarco effettivo, tra il personale che è impiegato nel ruolo operativo e nel ruolo complessivo e il personale imbarcato in soprannumero.

La relazione istruttoria depositata dall'Amministrazione ha evidenziato come nel corso del tempo sono mutate le regole di imbarco, con la istituzione l'istituzione di linee di equipaggio di ''prontezza operativa" e "pronta disponibilità", diverse dall'"equipaggio complessivo"; il personale delle due prime linee di equipaggio effettua turni su base giornaliera, sicché non si tratta di personale imbarcato stabilmente ma solo al bisogno e che pertanto percepisce l'indennità solo per i giorni di imbarco effettivo; l'indennità su base mensile resta corrisposta al solo personale che appartiene "all'equipaggio complessivo" e che è imbarcato per l'intero mese.

7. Segue la reiezione dell'appello.

Sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2019 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Marco Buricelli, Consigliere

Giambattista Bufardeci, Consigliere

Salvatore Zappala', Consigliere, Estensore