Sentenza

Il codice dell'ordinamento militare prevede una speciale indennità una tantum (c.d. scatti per invalidità di servizio) in favore dei militari (poi estesa anche al personale delle Forze di polizia) che contraggano nel corso del rapporto determinate infermità per causa di servizio, purché il riconoscimento dell'indennità avvenga in costanza di rapporto. Interessata della questione di costituzionalità della norma, la Corte costituzionale, nel dichiararla fondata, osserva che la condizione posta dall'art. 1801 del codice ordinamento militare per la concessione del beneficio aggiunge un elemento estraneo e distonico rispetto alla ratio dell'attribuzione patrimoniale, che trova fondamento nel principio generale della “compensazione” dell'infermità e - oltre a contraddire la natura di accertamento del procedimento che riconosce l'infermità - può comportare l'irragionevole conseguenza di negare il diritto a colui che ha maturato i presupposti costituivi di esso sulla base di un fattore, la durata del procedimento amministrativo, che sfugge alla sua sfera di controllo e che non attiene alle ragioni costitutive del diritto stesso.

Corte costituzionale, sentenza 9 febbraio 2024, n. 13 – Pres. Barbera, Est. Prosperetti.
Militare– Trattamento economico - Scatti di anzianità per infermità contratta a causa di
servizio - Costanza di rapporto - Incostituzionalità.

(1) I. – Con la sentenza in rassegna la Corte costituzionale ha accolto la q.l.c. dell'art. 1801 del
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (codice dell'ordinamento militare, c.m.), che attribuisce
un beneficio economico ai militari che riportino un'infermità per causa di servizio. La norma
è stata censurata nella parte in cui subordina l'attribuzione del beneficio al fatto che il
riconoscimento dell'infermità avvenga in costanza di rapporto di impiego.
La questione era stata sollevata dal T.a.r. per la Campania, sez. VI, con ordinanza del 26 luglio
2021, n. 5237, in riferimento agli arti. 3, 32 e 97 della Costituzione.
II. - In particolare la vicenda è originata dall’impugnazione proposta innanzi al T.a.r. per la
Campania da un appuntato scelto dei Carabinieri al quale il Ministero della difesa ha negato
il beneficio stipendiale di cui agli arti. 1801 e 2159 c.m., perché il riconoscimento della infermità
per causa di servizio, stanti i lunghi tempi di accertamento, era intervenuto quando ormai non
era più in attività di servizio e non poteva, quindi, godere dell'aumento stipendiale previsto.
Nella circostanza il ricorrente aveva chiesto il riconoscimento della dipendenza dell'infermità
da causa di servizio in data antecedente al congedo per inidoneità permanente in modo
assoluto.
Il giudice rimettente evidenzia che l'art. 1801 c.m. prevede testualmente che per l'attribuzione
degli scatti di anzianità derivanti da infermità dovuta a causa di sevizio è necessario che il
rapporto di derivazione causale sia riconosciuto “in costanza di rapporto di impiego”. Il dato
letterale della disposizione sarebbe insuperabile e precluderebbe qualsiasi diversa
interpretazione.
Il T.a.r. ha sostenuto che l'irragionevolezza della norma sarebbe inoltre confermata dal fatto
che l'accertamento della causa dell'infermità è, necessariamente, più lungo del procedimento
per il collocamento in congedo, dovendo stabilirsi con celerità se il soggetto può o meno
continuare il rapporto di lavoro. Inoltre, la norma sarebbe in contrasto con l'art. 97 Cost. e con
il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, poiché i funzionari
responsabili del procedimento potrebbero ritardarne strumentalmente la conclusione, onde
evitare l'onere economico conseguente; nonché con l'art. 32 Cost., perché il dipendente
potrebbe essere indotto a procrastinare la durata del rapporto di lavoro, nonostante la sua
infermità, fino al riconoscimento del suo diritto in costanza di servizio.
III. – La Corte costituzionale, in via preliminare ha ricostruito il quadro normativo regionale
vigente. In particolare è stato osservato quanto segue:
a) l'art. 1801 c.m. oggetto di censura prevede che “[al personale dell'Esercito italiano, della
Marina militare e dell'Aeronautica militare che, in costanza di rapporto di impiego, ha
ottenuto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio per infermità ascrivibile a
una delle categorie indicate nella tabella A allegata al decreto del Presidente della Repubblica
23 dicembre 1978, n. 915, compete una sola volta, nel valore massimo, un beneficio
stipendiale, non riassorbibile e non rivalutabile, pari al: a) 2,50 per cento dello stipendio per
infermità dalla I alla VI categoria; b) 1,25 per cento dello stipendio per infermità dalla VII
alla VIII categoria”];
b) dopo aver ripercorso l’evoluzione dell’impianto normativo che regola la materia
(per il quale vedi meglio infra § f), in base al quale l'infermità dipendente da causa
di servizio deve essere contratta in costanza di rapporto, si osserva che parte della
giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, 25 giugno 2013, n. 3468 e 16 marzo 2012, n.
1502; sez. III, 16 gennaio 2001, n. 1165) ha riconosciuto l'attribuzione del beneficio
degli scatti di anzianità, anche qualora il riconoscimento della suddetta infermità
fosse avvenuto durante il congedo del militare, dovendo aversi riguardo — per la
produzione degli effetti patrimoniali — alla data della domanda e non a quella del
successivo accertamento;
c) ciò premesso la Corte ritiene che la q.l.c. sia fondata in riferimento all'art. 3 Cost. per
le seguenti ragioni;
c1) a seguito dell'entrata in vigore del codice dell'ordinamento militare, la pregressa
disciplina degli scatti per invalidità di servizio è stata parzialmente modificata
cosicché l'art. 1801 del predetto codice, per l'attribuzione del beneficio
stipendiale, richiede che il riconoscimento dell'infermità derivante da causa di
servizio avvenga in costanza di rapporto di impiego;
c2) il beneficio retributivo in esame presuppone un duplice accertamento a carattere
costitutivo, quello della commissione medica ospedaliera e quello del comitato
di verifica per le cause di servizio, che si riferisce, rispettivamente, a una
situazione oggettiva di infermità del soggetto e alla sua derivazione causale da
attività di servizio;
c3) elementi costitutivi del diritto sono, quindi, l'infermità, che deve rientrare in una
fattispecie tra quelle specificamente individuate dalla norma, e la sua
derivazione da causa di servizio, mentre gli effetti economici conseguenti
derivano direttamente dalla legge e trovano la loro ratio giustificatrice
nell'esigenza di attribuire un beneficio economico a colui che ha subito una
menomazione nell'assolvimento del proprio dovere;
c4) in tale prospettiva, l'ulteriore condizione richiesta dall'art. 1801 c.o.m., ovvero
che il riconoscimento dell'infermità avvenga in costanza di rapporto di impiego,
aggiunge un elemento estraneo e distonico rispetto alla ratio dell'attribuzione
patrimoniale, che trova fondamento nel principio generale della
"compensazione" dell'infermità e — oltre a contraddire la natura certativa del
procedimento che riconosce l'infermità — può comportare l'irragionevole
conseguenza di negare il diritto a colui che ha maturato i presupposti costituivi
di esso sulla base di un fattore, la durata del procedimento amministrativo, che
“sfugge alla sua sfera di controllo e che non attiene alle ragioni costitutive del
diritto” stesso (cfr. Corte cost., 26 luglio 2022, n. 195, in Foro it. 2022, I, 2865);
d) quindi, in coerenza con la propria costante giurisprudenza, secondo cui il principio
di ragionevolezza è leso quando vi sia contraddittorietà tra la finalità perseguita dal
legislatore e la norma espressa dalla disposizione censurata (cfr. ex multis, Corte
cost., 11 gennaio 2019, n. 6, in Foro it. 2019, I, 723, con nota di D'AURIA G., in Giur.
costit. 2019, 19, con nota di BUZZACCHI, MONTALDO), si conclude che l'inciso
contenuto nell'art. 1801 c.o.m., per cui il riconoscimento della dipendenza
dell'infermità da causa di servizio deve avvenire in costanza di rapporto di impiego,
costituisce una disposizione irragionevole rispetto alla ratio della norma, che è
quella di attribuire un beneficio economico che compensi il sacrificio derivante
dall'attività di servizio, così violando sotto tale profilo l'art. 3 Cost. essendo, invece,
sufficiente che l'infermità sia insorta in costanza di rapporto di impiego.
IV – Per completezza, si segnala quanto segue:
e) sulla ragionevolezza quale parametro del sindacato si veda Corte cost. 21 dicembre
2020, n. 275 (in News US n. 20 del 18 febbraio 2021 alla quale si rinvia per
approfondimenti);
f) sull’istituto dei c.d. “scatti per invalidità di servizio”, in dottrina si veda: A.
CORSETTI, in Commentario all’ordinamento militare, a cura di DE NICTOLIS – POLI
– TENORE, Roma, 2011, VI, Trattamento economico e previdenziale, 81 ss. secondo cui
la disciplina dettata dal codice è coerente con la necessità di impedire che la
decorrenza del beneficio non sia anteriore alla dichiarazione di ascrivibilità e,
quindi, che gli scatti non siano riconosciuti a coloro che sono cessati dal servizio
prima di aver ottenuto il provvedimento di spettanza;
g) l’istituto trae origine dalle provvidenze stabilite dai non più vigenti artt. 117 e 120,
r.d. n. 3458 del 1928. In particolare:
g1) l’art. 117 stabiliva che: “Agli ufficiali in servizio permanente ed a quelli delle categorie
in congedo è concessa, agli effetti della determinazione dello stipendio:l’abbreviazione di
due anni, se, al 1° aprile 1922, abbiano conseguito ricompense al valor militare per fatto
di guerra, ovvero siano mutilati o invalidi di guerra ascritti alle prime sei categorie giusta
la tabella annessa al decreto luogotenenziale 20 maggio 1917, n. 876, o alle prime due
giusta l'art. 100 del testo unico di legge sulle pensioni civili e militari, approvato con
regio decreto 21 febbraio 1895, n. 70;b) l'abbreviazione di un anno, se, al 1° aprile 1922,
abbiano conseguita la croce di guerra o abbiano riportato ferite in guerra, ovvero siano
mutilati o invalidi di guerra ascritti alle ultime quattro categorie giusta la tabella indicata
alla precedente lettera a), e alla terza categoria giusta l'art. 101 del testo unico predetto.In
applicazione del presente articolo non può essere concessa che una sola delle abbreviazioni
indicate, anche a coloro che si trovino in più di una delle cennate condizioni. Le
ricompense al valore militare e la croce di guerra di cui alle precedenti lettere a) e b)
valgono agli effetti del presente articolo anche quando la relativa pubblicazione sul
Bollettino ufficiale sia posteriore al 1° aprile 1922”;
g2) ai sensi del successivo art. 120: “Agli effetti della determinazione degli stipendi e delle
paghe giornaliere pei sottufficiali (compresi quelli richiamati dal congedo), si applicano le
disposizioni contenute nei precedenti artt. 115, 116, 117 e 118, ad eccezione dell’ultimo
comma dell'articolo 118, che è applicabile soltanto ai sottufficiali di carriera che erano tali
prima del 24 maggio 1915. Per sottufficiali di carriera devono intendersi coloro che prima
del 24 maggio 1915 rivestivano i seguenti gradi: sergente maniscalco, sergente
musicante, vice-brigadiere dei carabinieri reali; sergente maggiore, sergente maggiore
maniscalco, sergente maggiore musicante e brigadiere dei carabinieri reali; maresciallo,
maestro d'arme di 3ª classe e maresciallo d'alloggio dei carabinieri reali; maresciallo capo,
maestro d'arme di 2ª classe e maresciallo d'alloggio capo dei carabinieri reali; maresciallo
maggiore, maestro d'arme di 1ª classe e maresciallo d'alloggio maggiore dei carabinieri
reali. I sottufficiali richiamati in servizio, i quali non abbiano mai goduto (pure avendone
diritto) i benefici sopraindicati, avranno il trattamento stabilito dagli articoli sopra citati,
fermo il disposto del primo comma dell'art. 99”;
g3) inoltre, l’art. 1, primo comma, della l. n. 539/1950 (“Applicabilità ai mutilati ed
invalidi per servizio ed ai congiunti dei caduti per servizio dei benefici spettanti ai
mutilati ed invalidi di guerra ed ai congiunti dei caduti in guerra”) ha disposto che “I
benefici spettanti, secondo le vigenti disposizioni, ai mutilati ed agli invalidi di guerra,
nonché ai congiunti dei caduti in guerra, si applicano anche ai mutilati ed invalidi per
servizio ed ai congiunti dei caduti per servizio”. L’art. 3 della stessa legge ha stabilito
che mutilati e invalidi per servizio sono coloro che hanno contratto “in servizio e
per causa di servizio militare o civile, debitamente riconosciuta, mutilazioni od infermità
ascrivibili ad una delle categorie di cui alla tabella A, annessa alla legge 19 febbraio 1942,
n. 137”;
g4) la giurisprudenza ha interpretato i citati artt. 117 e 120 nel senso che i benefici
ivi previsti potessero essere concessi solo a condizione che il riconoscimento
dell’infermità dipendente da causa di servizio e la sua ascrizione a categoria
fossero avvenuti in costanza di servizio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2014,
n. 676; idem, 16 marzo 2012, n. 1502; idem, 8 giugno 2010, n. 3591, in Foro It. Rep.
2010, Impiegato dello Stato e pubblico in genere, n. 929; idem, sez. III, parere 7 febbraio
2006, n. 5337; idem, sez. IV, 7 ottobre 1998, n. 1297, in Foro It. Rep. 1998, Impiegato
dello Stato e pubblico in genere, n. 706; comm. spec. pubbl. imp., 23 giugno 1997, n.
379; comm. spec. pubbl. imp., 6 maggio 1996, n. 361; comm. spec. pubbl. imp., 20
novembre 1995, n. 335);
g5) parte della giurisprudenza, considerato che il presupposto dei benefici previsti
dagli artt. 117 e 120 risiede “proprio nel riconoscimento della dipendenza da causa di
servizio di un’infermità invalidante”, ne ha tratto la conseguenza che non potesse
assumere “alcun rilievo il successivo collocamento a riposo del dipendente”; sicché, una
volta intervenuto in costanza del rapporto di impiego il riconoscimento della
dipendenza della causa di servizio, non si sarebbe potuto negare lo scatto
aggiuntivo per la sola circostanza della collocamento al riposo dell’interessato
(Cons. Stato, sez. III, parere 16 gennaio 2001, n. 1165);
g6) secondo altra minoritaria giurisprudenza – chiaramente praeter legem rispetto al
tenore testuale delle norme sopra riportate - il presupposto degli stessi benefici
andava ravvisato nella circostanza che l’invalidità ivi prevista fosse stata
contratta in servizio e per causa di servizio, non occorrendo che il relativo
accertamento fosse avvenuto in costanza di servizio (cfr. Cons. Stato, sez. II, 7
gennaio 2022 n. 124; sez. IV, 25 giugno 2013 n. 3468). In particolare, in merito a
tale ultimo orientamento, occorre aggiungere che - con riferimento a fattispecie
in cui l’interessato era stato sottoposto a visita da parte della commissione
medica ospedaliera (CMO) che aveva riscontrato una patologia di gravità tale da
determinarne l’immediato collocamento in congedo e l’Amministrazione aveva
disposto la cessazione dal servizio dal giorno antecedente alla stessa visita
medica (ultimo giorno di servizio effettivo prestato) - si è ritenuto sufficiente
l’accertamento da parte della CMO ai fini dell’attribuzione del beneficio: tanto
per impedire che, “in tutti i casi in cui le malattie invalidanti risultino di gravità tale
da comportare l’immediata cessazione del servizio”, sia consentito
all’Amministrazione, “attraverso il descritto artificio della ‘retrodatazione’ di un
giorno del collocamento in quiescenza, di sottrarsi sempre al doveroso riconoscimento dei
benefici economici per cui è causa” (Cons. Stato, sez. II, 7 gennaio 2022, n.124; sez.
IV, 16 marzo 2012, n. 1502);
g7) gli artt. 117 e 120 r.d. n. 3458 del 1928 sono stati abrogati dall’art. 70, comma 2,
del d.l. n. 112/2008, a decorrere dalla data del 1° gennaio 2009. Da tale data, ai
sensi dello stesso art. 70, comma 1, è previsto che “nei confronti dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche ai quali sia stata riconosciuta un’infermità dipendente da
causa di servizio ed ascritta ad una delle categorie della tabella A annessa al testo unico
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915, e successive
modificazioni, fermo restando il diritto all’equo indennizzo è esclusa l’attribuzione di
qualsiasi trattamento economico aggiuntivo previsto da norme di legge o pattizie”;
g8) la legge n. 133 del 2008, di conversione del d.l. n. 112 del 2008, aveva introdotto
il comma 1-bis, che escludeva il comparto sicurezza e difesa dall’ambito di
applicazione del comma 1. Su tale esclusione è poi intervenuto l’art. 2159, comma
1, c.m. novellando il testo del comma per prevedere che, a decorrere dal 9 ottobre
2010, “In deroga alle disposizioni del presente articolo, al personale delle Forze di polizia
a ordinamento civile e militare si applica l’articolo 1801 del codice dell’ordinamento
militare”;
g9) a differenza della formulazione della disciplina stabilita dal r.d. n. 3458 del 1928,
cui sono riferiti indirizzi giurisprudenziali anche non univoci, la formulazione
dell’art. 1801 delinea chiaramente un istituto: i) avente natura stipendiale,
secondo l’espressa definizione dell’art. 1801, attinente ad un rapporto
sinallagmatico in essere; ii) che presuppone il riconoscimento della dipendenza
di un’infermità da causa di servizio, con un provvedimento
dell’Amministrazione, in costanza del rapporto di servizio; iii) attivabile a
domanda dell’interessato durante tale rapporto, non essendo previsto alcun
automatismo, conseguente al riconoscimento della causa di servizio, per
l’erogazione d’ufficio;
g10) in merito a quanto sub ii), si osserva che la giurisprudenza ha messo in luce la
“sussistenza, a fronte del potere amministrativo di concessione dell’equo indennizzo,
previo svolgimento di un articolato procedimento amministrativo nel quale si effettuano
specifiche indagini tecniche e vengono compiute valutazioni anche relative alla posizione
dell’interessato nell’ambito dell’organizzazione amministrativa, di una posizione di
interesse legittimo (CdS VI n.3299/2000 e V n.109/1997)”, data “l’esistenza di poteri
tecnico-discrezionali nell’attività in esame, senz’altro qualificabile come attività di
accertamento costitutivo, l’inerenza di tali poteri all’interesse pubblico alla corretta
spendita del pubblico danaro ed alla legittimità dell’organizzazione amministrativa oltre
che al buon andamento dell’attività amministrativa” (cfr. Cons. Stato, sent. VI, 15
maggio 2002, n. 2644, in Foro It. Rep., 2002, Impiegato dello Stato e pubblico in genere,
n.° 1104); si è anche specificato che “con l’entrata in vigore del DPR 29 ottobre 2001
n. 461, il giudizio delle commissioni medico ospedaliere non è più titolo sufficiente per
potere erogare i benefici collegati alla dipendenza da causa di servizio delle infermità
accertate: il predetto organismo medico ospedaliero non è infatti più abilitato a valutare
la dipendenza delle infermità dal servizio svolto” (Cons. Stato, sez. II, 30 dicembre
2014, n. 4315);
g11) la formulazione dell’art. 1801 c.o.m. non lascia spazio a dubbi interpretativi,
per i quali debba farsi ricorso ad indirizzi giurisprudenziali riferiti
all’applicazione degli artt. 117 e 120 r.d. n. 3458 del 1928. Infatti, con riferimento
a fattispecie in cui l’interessato aveva chiesto il beneficio in questione una volta
congedato, si è ritenuto che “dalla piana lettura della norma emerge che l’emolumento
in parola costituisce un ‘beneficio stipendiale’, dal che deriva che correttamente
l’Amministrazione militare non lo ha liquidato all’interessato, il quale, essendo in
congedo, non era più titolare di ‘stipendio’” (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere 15 gennaio
2021, n. 43; sez. II, parere n. 4 luglio 2017, n.1579). Ne consegue che non può
accedersi all’indirizzo secondo il quale “ai fini dell’applicazione dei benefici di cui
agli artt. 1801 e 2159 del D.lgs. n. 66/2010, già artt. 117 e 120 R.D. n. 3458/1928, non
è necessario che la riconducibilità della patologia a causa di servizio intervenga in
costanza di rapporto, ma, come riconosciuto anche da questa Sezione, è sufficiente che la
domanda per il riconoscimento sia intervenuta prima della cessazione di tale rapporto e,
anzi, ancor prima, è sufficiente che la patologia si sia sicuramente manifestata quando
l’interessato era ancora in servizio” (Cons. Stato, sez. II, 4 gennaio 2023, n.126), in
quanto esso è basato sulla giurisprudenza riferita agli artt. 117 e 120 r.d. n.
3458/1928 attraverso il richiamo alla sentenza n. 124 del 2022 Anzi, seguendo
questa più rigorosa impostazione, fedele alla ratio ed alla lettera della norma,
venendo in rilievo un beneficio che si sostanzia nel riconoscimento di uno scatto
stipendiale, la richiesta del beneficio (lo scatto aggiuntivo) e la sua liquidazione
in concreto, dovrebbe avvenire in costanza del rapporto di impiego perché
unicamente in costanza di tale rapporto è possibile erogare il trattamento
stipendiale;
g12) la richiesta formale del beneficio (dello scatto stipendiale), inoltre, gioca un
ruolo anche in relazione all’eventuale prescrizione del relativo diritto di credito
- da eccepirsi dall’Amministrazione in sede procedimentale o al più tardi nel
corso del primo grado di giudizio trattandosi di una eccezione in senso stretto
(cfr. Cons. Stato, ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4, in Foro it. 2019, III, 67, in Dir. proc.
amm. 2018, 1393, con nota di BERTONAZZI, TERRACCIANO, in Urbanistica e
appalti 2018, 785, con nota di MEALE; idem,27 aprile 2015, n. 5, in Foro it. 2015, III,
265, con nota di TRAVI, in Giur. it. 2015, 2192 (m), con nota di FOLLIERI; idem,
Cons. Stato, ad. plenaria, 29 dicembre 2004, n. 14, in Corriere merito 2005, 488 (m),
con nota di MADDALENA; idem, 29 dicembre 2004, n. 15) – che viene ad
esistenza, ope legis (art. 20181 c.o.m.), a far data dal provvedimento formale che
riconosce la dipendenza della patologia dalla “causa di servizio”: venendo in
rilievo il diritto alla corresponsione di uno scatto stipendiale aggiuntivo erogato
mensilmente, trova applicazione il termine di prescrizione quinquennale sancito
dall’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. (Cons. Stato, sez. II, 17 luglio 2023 n. 6981; Cass.
civ., 8 gennaio 1991, n. 71, in Foro it. 1991, I, 2117, in Riv. it. dir. lav. 1991, II, 585,
con nota di POSO);
g13) in base all’art. 1801 c.m., il relativo beneficio è ancorato al riconoscimento
formale della dipendenza dell’infermità da causa di servizio, cosicché prima di
detto riconoscimento, l’interessato non potrebbe far valere il diritto ad ottenerlo
(Cons. Stato, sez. II, 17 luglio 2023, n. 6981). Infatti, nell’assetto delle attribuzioni
stabilito ai sensi degli articoli 6, 11 e 14 d.P.R. n. 461 del 2001, “le Commissioni
mediche si pronunciano in merito alla diagnosi dell’infermità o lesione, ove possibile
comprensiva anche dell’esplicazione eziopatogenica, nonché in ordine al momento della
conoscibilità delle patologie e delle conseguenze sull’integrità fisica, psichica e sensoriale
e sull’idoneità al servizio, mentre, come detto, spetta in via esclusiva al Comitato di
verifica accertare la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttrici di
infermità e lesione in relazione ai fatti di servizio e al rapporto causale o concausale
determinante tra i fatti medesimi e l’infermità o lesione oggetto di accertamento (cfr.
Cons. Stato, Sez. I, n. 1311/2021 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata)” (Cons.
Stato, sez. II, n. 6981 del 2023, cit.);
g14) solo con l’emanazione del provvedimento formale dell’amministrazione di
appartenenza dell’interessato – nella parte in cui riconosce o nega la dipendenza
della causa di servizio in relazione ad una determinata patologia – si producono
determinati effetti giuridici (di volta in volta favorevoli o negativi) nella sfera
giuridica del richiedente (arg. ex multis da Cons. Stato, sez. VII, 13 febbraio 2023
n. 1514; idem, sez. VI, 30 gennaio 2023 n. 1050; idem, sez. II, 30 gennaio 2023 n.
1030; idem, sez. IV, 8 gennaio 2020 n. 142; idem, sez. IV, 23 novembre 2018 n. 6650)


Sentenza 13/2024 (ECLI:IT:COST:2024:13)
Giudizio: GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente: BARBERA - Redattore: PROSPERETTI
Camera di Consiglio del 09/01/2024;    Decisione  del 10/01/2024
Deposito del 09/02/2024;   Pubblicazione in G. U. 14/02/2024  n. 7
Norme impugnate: Art. 1801, c. 1°, del decreto legislativo 15/03/2020, n. 66.
Massime:  45959 
Atti decisi: ord. 100/2023


Pronuncia

SENTENZA N. 13

ANNO 2024

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da: Presidente: Augusto Antonio BARBERA; Giudici : Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1801 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), promosso dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione sesta, nel procedimento vertente tra M. M. e il Ministero della difesa, con ordinanza del 26 luglio 2021, iscritta al n. 100 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell’anno 2023, la cui trattazione è stata fissata per l’adunanza in camera di consiglio del 9 gennaio 2024.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 10 gennaio 2024 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;

deliberato nella camera di consiglio del 10 gennaio 2024.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 26 luglio 2021 (reg. ord. n. 100 del 2023) il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione sesta, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 32 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1801 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), che attribuisce un beneficio economico ai militari che riportino un’infermità per causa di servizio; la norma è censurata nella parte in cui subordina l’attribuzione del beneficio al fatto che il riconoscimento dell’infermità avvenga in costanza di rapporto di impiego.

2.– Il TAR rimettente rappresenta che la questione sottoposta al suo esame riguarda il richiesto annullamento di un provvedimento del Ministero della difesa con cui un appuntato scelto dei carabinieri si è visto negare il beneficio stipendiale di cui agli artt. 1801 e 2159 cod. ordinamento militare poiché il riconoscimento della sua infermità per causa di servizio, stanti i lunghi tempi di accertamento, era intervenuto quando ormai non era più in attività di servizio e non poteva, quindi, godere dell’aumento stipendiale previsto.

In particolare, il ricorrente nel giudizio principale aveva chiesto il riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio in data 28 ottobre 2013 e solo successivamente, in data 28 ottobre 2014, era stato collocato in congedo per inidoneità permanente in modo assoluto; il riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio gli era stata comunicata il 17 ottobre 2017 e, sulla base di essa, il 15 luglio 2018 aveva fatto la domanda di attribuzione del beneficio economico di cui all’art. 1801 cod. ordinamento militare, che l’amministrazione aveva rigettato.

3.– Il giudice rimettente evidenzia che l’art. 1801 cod. ordinamento militare prevede testualmente che per l’attribuzione degli scatti di anzianità derivanti da infermità dovuta a causa di sevizio è necessario che il rapporto di derivazione causale sia riconosciuto «in costanza di rapporto di impiego».

Il dato letterale della disposizione sarebbe insuperabile e precluderebbe qualsiasi diversa interpretazione; in particolare, secondo il rimettente, l’inciso in discussione non consentirebbe di addivenire all’interpretazione avallata dalla giurisprudenza amministrativa nella vigenza dell’art. 3 della legge 15 luglio 1950, n. 539 (Applicabilità ai mutilati ed invalidi per servizio ed ai congiunti dei caduti per servizio dei benefici spettanti ai mutilati ed invalidi di guerra ed ai congiunti dei caduti in guerra), che individuava, quale presupposto per la spettanza del beneficio, l’infermità «debitamente riconosciuta», a prescindere dal fatto che tale riconoscimento fosse intervenuto dopo la cessazione del rapporto di lavoro.

3.1.– L’attuale formulazione della norma però sarebbe irragionevole poiché determinerebbe conseguenze pregiudizievoli a carico del lavoratore indipendenti dalla sua volontà e derivanti dalla durata del procedimento amministrativo per il riconoscimento dell’infermità.

L’irragionevolezza sarebbe inoltre confermata dal fatto che l’accertamento della causa dell’infermità è, necessariamente, più lungo del procedimento per il collocamento in congedo, dovendo stabilirsi con celerità se il soggetto può o meno continuare il rapporto di lavoro.

4.– Inoltre, la norma sarebbe in contrasto con l’art. 97 Cost. e con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, poiché i funzionari responsabili del procedimento potrebbero ritardarne strumentalmente la conclusione, onde evitare l’onere economico conseguente; nonché con l’art. 32 Cost., perché il dipendente potrebbe essere indotto a procrastinare la durata del rapporto di lavoro, nonostante la sua infermità, fino al riconoscimento del suo diritto in costanza di servizio.

5.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in giudizio deducendo l’inammissibilità della questione per difetto di rilevanza e la sua manifesta infondatezza; quanto all’eccezione di inammissibilità, la difesa dello Stato ha rilevato che quando il militare ha richiesto il beneficio stipendiale di cui all’art. 1801 cod. ordinamento militare, all’esito del positivo accertamento del nesso eziologico tra infermità e servizio, era già in congedo, con diritto alla fruizione della pensione privilegiata.

6.– Tale ultima circostanza determinerebbe anche la non fondatezza delle questioni poiché l’attualità del rapporto di impiego richiesta dall’art. 1801 cod. ordinamento militare deriverebbe proprio dalla natura stipendiale del beneficio economico in questione, non spettante ai dipendenti in congedo che percepiscono la pensione privilegiata di cui all’art. 1842 cod. ordinamento militare.

7.– In ogni caso, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la diversa durata dei due procedimenti amministrativi, di accertamento della causa dell’infermità e di collocamento in congedo, non sarebbe irragionevole né inficerebbe il principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost., poiché il primo dei due accertamenti è necessariamente più lungo del secondo, dovendo verificarsi se l’infermità vada inclusa in una delle categorie di cui alla Tabella A allegata al decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915 (Testo unico delle norme in materia di pensioni di guerra).

8.– Infine, in relazione alla supposta violazione dell’art. 32 Cost., la difesa statale osserva che, quand’anche il dipendente decidesse di procrastinare la durata del rapporto di impiego, l’amministrazione potrebbe, con procedimento autonomo, collocarlo in congedo, se inidoneo al servizio, in esito ai controlli medici periodicamente previsti per tali dipendenti; l’Avvocatura chiede, pertanto, il rigetto delle questioni prospettate.

Considerato in diritto

1.– Il TAR Campania dubita della legittimità costituzionale dell’art. 1801 cod. ordinamento militare nella parte in cui subordina il beneficio stipendiale previsto per i militari che abbiano contratto un’infermità dipendente da causa di servizio al fatto che il riconoscimento della suddetta dipendenza avvenga in costanza di rapporto di impiego.

In particolare, il rimettente denuncia l’irragionevolezza – e dunque il contrasto con l’art. 3 Cost. – di siffatta previsione che porrebbe a carico del lavoratore le conseguenze pregiudizievoli dell’eccessiva durata del procedimento amministrativo, così da escludere che egli possa godere del beneficio economico di sua spettanza per cause indipendenti dalla sua volontà; la suddetta condizione è, per il rimettente, ancor più irragionevole poiché gli accertamenti volti a stabilire la natura dell’infermità e la sua dipendenza da causa di servizio sarebbero sempre più lunghi di quelli necessari al collocamento in congedo del militare.

Inoltre, la previsione in esame recherebbe un vulnus all’art. 97 Cost., potendo indurre la pubblica amministrazione a ritardare il riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio per evitare l’onere economico conseguente, e all’art. 32 Cost., potendo spingere il lavoratore a rinviare la richiesta di congedo fino all’ottenimento del beneficio economico in discussione.

2.– L’art. 1801 cod. ordinamento militare oggetto di censura prevede che «[a]l personale dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare che, in costanza di rapporto di impiego, ha ottenuto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio per infermità ascrivibile a una delle categorie indicate nella tabella A allegata al decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915, compete una sola volta, nel valore massimo, un beneficio stipendiale, non riassorbibile e non rivalutabile, pari al: a) 2,50 per cento dello stipendio per infermità dalla I alla VI categoria; b) 1,25 per cento dello stipendio per infermità dalla VII alla VIII categoria».

Il beneficio stipendiale compete una sola volta, è calcolato in misura percentuale allo stipendio ed è variabile in relazione alla categoria di infermità; l’art. 2159 cod. ordinamento militare ne estende l’applicazione al personale delle Forze di polizia a ordinamento civile e militare.

3.– L’istituto giuridico in discussione trova il proprio antecedente negli abrogati artt. 117 e 120 del regio decreto 31 dicembre 1928, n. 3458 (Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti gli stipendi ed assegni fissi per il Regio esercito) che riconoscevano, rispettivamente, agli ufficiali e ai sottoufficiali mutilati o invalidi di guerra le abbreviazioni di due anni o di un anno (a seconda della categoria di iscrizione) agli effetti dell’anzianità di servizio per la maturazione degli aumenti periodici di stipendio.

3.1.– Successivamente, la legge n. 539 del 1950 aveva esteso i suddetti benefici stipendiali ai mutilati ed invalidi per servizio, precisando all’art. 3 che «si considerano mutilati od invalidi per servizio coloro che, alle dirette dipendenze dello Stato e degli enti locali territoriali e istituzionali, hanno contratto, in servizio e per causa di servizio militare o civile, debitamente riconosciuta, mutilazioni od infermità ascrivibili ad una delle categorie di cui alla tabella A, annessa alla legge 19 febbraio 1942, n. 137».

Sotto la vigenza di quest’ultima diposizione, fermo restando che l’infermità dipendente da causa di servizio doveva essere contratta in costanza di rapporto, parte della giurisprudenza (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 25 giugno 2013, n. 3468 e 16 marzo 2012, n. 1502; Consiglio di Stato, sezione terza, 16 gennaio 2001, n. 1165) riconosceva l’attribuzione del beneficio degli scatti di anzianità, anche qualora il riconoscimento della suddetta infermità fosse avvenuto durante il congedo del militare, dovendo aversi riguardo – per la produzione degli effetti patrimoniali – alla data della domanda e non a quella del successivo accertamento.

3.2.– Con l’entrata in vigore del codice dell’ordinamento militare di cui al d.lgs. n. 66 del 2010, l’istituto giuridico degli scatti per invalidità di servizio è regolato dal censurato art. 1801 del medesimo codice che, modificando la pregressa disciplina, ha aggiunto un inciso per cui lo scatto può essere accordato solo a colui che abbia ottenuto il riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio «in costanza di rapporto di impiego».

Nella relazione generale al codice si legge che la modifica è dovuta alla necessità di adeguare la disciplina all’interpretazione dell’istituto data dal giudice amministrativo e ai pareri del Consiglio di Stato, commissione speciale del pubblico impiego, 23 giugno 1997, n. 379 e 6 maggio 1996, n. 361, per cui il riconoscimento della dipendenza dell’infermità dalla causa di servizio ha natura costituiva e, quindi, deve intervenire quando il dipendente ha ancora titolo a ricevere lo stipendio, trovandosi ancora in servizio.

3.3.– L’infermità rilevante ai sensi dell’art. 1801 cod. ordinamento militare è solo quella ascrivibile ad una delle fattispecie indicate nella Tabella A allegata al d.P.R. n. 915 del 1978 e l’art. 198 del medesimo codice dispone che essa viene accertata dalla commissione medica ospedaliera territorialmente competente.

Il riconoscimento della riconducibilità della patologia a causa di servizio, invece, è regolato dal decreto del Presidente della Repubblica 29 ottobre 2001, n. 461 (Regolamento recante semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza delle infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata ordinaria e dell’equo indennizzo, nonché per il funzionamento e la composizione del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie), che ne attribuisce la competenza al comitato di verifica per le cause di servizio (art. 10), il quale «accerta la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l’infermità o lesione» (art. 11).

4.– Tanto premesso dal punto di vista normativo, in primo luogo va esaminata l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri che ha dedotto l’irrilevanza della questione poiché il ricorrente nel giudizio a quo, collocato in congedo per inidoneità permanente in modo assoluto il 28 ottobre 2014, dovuta a causa di servizio, ha quindi diritto alla fruizione della relativa pensione privilegiata per infermità e non al beneficio stipendiale di cui alla norma censurata.

5.– L’eccezione non è fondata.

6.– Dalla lettura dell’ordinanza di rimessione si desume chiaramente che l’appuntato scelto dei carabinieri, ricorrente nel giudizio principale, ha chiesto il riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio il 28 ottobre 2013 ed è stato collocato in congedo per inidoneità permanente in modo assoluto, come detto, un anno dopo, il 28 ottobre 2014.

Sempre dall’ordinanza si evince che il ricorrente ha ottenuto il riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio intervenuta nel periodo lavorativo durante il congedo, in data 17 ottobre 2017, e solo dopo ha potuto proporre la domanda di attribuzione del beneficio economico di cui all’art. 1801 cod. ordinamento militare.

Pertanto, il rimettente ha motivato in modo adeguato e non implausibile sulla necessità di fare applicazione della normativa censurata, tanto è sufficiente a radicare la rilevanza del dubbio di costituzionalità.

7.– Nel merito la questione è fondata in riferimento all’art. 3 Cost.

8.– A seguito dell’entrata in vigore del codice dell’ordinamento militare, la pregressa disciplina degli scatti per invalidità di servizio è stata parzialmente modificata cosicché l’art. 1801 del predetto codice, per l’attribuzione del beneficio stipendiale, richiede che il riconoscimento dell’infermità derivante da causa di servizio avvenga in costanza di rapporto di impiego.

8.1.– Come detto, il beneficio retributivo in esame presuppone un duplice accertamento a carattere costitutivo, quello della commissione medica ospedaliera e quello del comitato di verifica per le cause di servizio, che si riferisce, rispettivamente, a una situazione oggettiva di infermità del soggetto e alla sua derivazione causale da attività di servizio.

Entrambi gli organi emettono pareri obbligatori e vincolanti per la pubblica amministrazione, che decide in conformità, adottando un provvedimento espressione di discrezionalità tecnica, in quanto basato su cognizioni medico-specialistiche e medico-legali.

8.2.– Elementi costitutivi del diritto sono, quindi, l’infermità, che deve rientrare in una fattispecie tra quelle specificamente individuate dalla norma, e la sua derivazione da causa di servizio, mentre gli effetti economici conseguenti derivano direttamente dalla legge e trovano la loro ratio giustificatrice nell’esigenza di attribuire un beneficio economico a colui che ha subito una menomazione nell’assolvimento del proprio dovere.

In tale prospettiva, l’ulteriore condizione richiesta dall’art. 1801 cod. ordinamento militare, ovvero che il riconoscimento dell’infermità avvenga in costanza di rapporto di impiego, aggiunge un elemento estraneo e distonico rispetto alla ratio dell’attribuzione patrimoniale, che trova fondamento nel principio generale della “compensazione” dell’infermità e – oltre a contraddire la natura certativa del procedimento che riconosce l’infermità – può comportare l’irragionevole conseguenza di negare il diritto a colui che ha maturato i presupposti costituivi di esso sulla base di un fattore, la durata del procedimento amministrativo, che «sfugge alla sua sfera di controllo e che non attiene alle ragioni costitutive del diritto» stesso (sentenza n. 195 del 2022).

9.– In coerenza con la costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui il principio di ragionevolezza è leso quando vi sia contraddittorietà tra la finalità perseguita dal legislatore e la norma espressa dalla disposizione censurata (ex multis, sentenza n. 6 del 2019), deve concludersi che l’inciso contenuto nell’art. 1801 cod. ordinamento militare, per cui il riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio deve avvenire in costanza di rapporto di impiego, costituisce una disposizione irragionevole rispetto alla ratio della norma, che è quella di attribuire un beneficio economico che compensi il sacrificio derivante dall’attività di servizio, così violando sotto tale profilo l’art. 3 Cost. essendo, invece, sufficiente che l’infermità sia insorta in costanza di rapporto di impiego.

Non risulta pertinente, in senso contrario, il richiamo alla pensione privilegiata che spetta ai dipendenti in congedo. La carenza di tutela, censurata dal rimettente, attiene al pregresso periodo di permanenza in servizio e non è compensata dal riconoscimento del diverso beneficio invocato nell’atto di intervento.

10.– Deve quindi dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 1801 cod. ordinamento militare nella parte in cui condiziona l’attribuzione del beneficio al riconoscimento della infermità in costanza del rapporto di impiego, anziché al dato della sua insorgenza in attività di servizio.

Rimangono assorbite le ulteriori questioni di legittimità costituzionale sollevate con l’ordinanza in epigrafe.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1801 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), limitatamente all’inciso «,in costanza di rapporto di impiego,».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2024.

F.to:

Augusto Antonio BARBERA, Presidente

Giulio PROSPERETTI, Redattore

Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 febbraio 2024

Il Cancelliere

F.to: Igor DI BERNARDINI