Le valutazioni espresse in sede di avanzamento di grado nei riguardi del personale delle Forze Armate sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto nei casi di manifesta e macroscopica illogicità nell'attribuzione dei giudizi rispetto alle risultanze della documentazione caratteristica.
Autorità: Consiglio di Stato sez. IV
Data: 21 gennaio 2013
Numero: n. 348
Intestazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8358 del 2006, proposto da:
So. Mi., rappresentato e difeso dall'Avv. Saverio Uva, con domicilio
eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Zebio, 28;
contro
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro
tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma,
via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Ce. An.;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Roma, Sez. II, n. 770 dd. 2
febbraio 2006, resa tra le parti e concernente avanzamento a scelta
per esami al grado di maresciallo aiutante - anno 1996.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2012 il Cons.
Fulvio Rocco e uditi per l'appellante Mi. So. l'Avv. Francesco
Asciano in sostituzione dell'Avv. Saverio Uva e per il Ministero
dell'Economia e delle Finanze l'Avvocato dello Stato Maurizio Greco
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
(Torna su ) Fatto
FATTO e DIRITTO
1.1. Nell'ormai lontano 1997, e più precisamente con determinazione Prot. n. 132995 del 28 aprile 1997, il Comandante Generale della Guardia di finanza bandì la procedura di avanzamento "a scelta per esami" al grado di maresciallo aiutante, relativa all'anno 1996 e disciplinata dagli allora vigenti art. 58, comma 3, del D.L.vo 12 maggio 1995 n. 199 e D.M. 7 agosto 1996 n. 424.
La determinazione medesima prevedeva il conferimento di 1000 promozioni.
L'attuale appellante, maresciallo capo Mi. So. (allo stato luogotenente in servizio presso il Comando della Compagnia della Guardia di Finanza con sede a Formia), presentò la propria domanda di partecipazione alla procedura di cui trattasi, collocandosi peraltro al posto n. 2188 della relativa graduatoria, ossia in posizione non utile per la promozione.
1.2. Con ricorso proposto sub R.G. 7468 del 1998 innanzi al T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, il So. ha chiesto pertanto l'annullamento di tale graduatoria, impugnando contestualmente anche il silenzio serbato dall'Amministrazione intimata sulla sua istanza d'accesso ai relativi atti a suo tempo da lui proposta à sensi dell'art. 22 e ss. della L. 7 agosto 1990 n. 241 nel testo all'epoca vigente.
In tale giudizio di primo grado il So. ha innanzitutto dedotto l'avvenuta violazione degli artt. 12 e 13 del bando concorsuale, eccesso di potere, illogicità e ingiustizia manifesta, nonché la mancata valutazione del diploma di ragioniere da lui conseguito nell'anno scolastico 1994 - 1995.
1.3. Si è costituito in giudizio il Ministero dell'Economia e delle Finanze, concludendo per la reiezione del ricorso.
1.4. Con sentenza n. 770 dd. 2 febbraio 2006 la Sez. II dell'adito T.A.R. ha respinto il ricorso, condannando il So. al pagamento delle spese del giudizio, liquidate nella misura di Euro 1.500,00.- (millecinquecento/00).
2.1. Con l'appello in epigrafe il So. chiede ora la riforma di tale sentenza, sostanzialmente riproponendo le medesime censure da lui dedotte nel ricorso di primo grado ma riferendole al contenuto della sentenza impugnata e chiedendo, comunque, in via istruttoria l'acquisizione di tutti gli atti relativi alle valutazioni dei titoli dei candidati utilmente collocati nel quadro di avanzamento.
2.2. Si è costituito anche in tale grado di giudizio il Ministero dell'Economia e delle Finanze, concludendo per la reiezione dell'appello.
3. Alla pubblica udienza del 15 maggio 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.
4.1. Tutto ciò premesso, l'appello in epigrafe va respinto.
4.2. Va in primo luogo premesso che nella sentenza impugnata si dà correttamente atto della circostanza che, per quanto attiene alla richiesta di accesso agli atti del procedimento di avanzamento avanzata dal So., questi, à sensi di quanto disposto dall'Amministrazione intimata con foglio n. 161599/1230/2 del 12 maggio 1998, ha espletato il relativo diritto il giorno 15 dello stesso mese, per cui non residuava più in capo al giudice alcun obbligo di provvedere al riguardo.
4.3. Va quindi rilevato che, à sensi dell'art. 58, comma 3, del D.L.vo 12 maggio 1995 n. 199, vigente all'epoca dei fatto di causa e recante disposizioni in attuazione dell'art. 3 della L. 6 marzo 1992, n. 216,in materia di nuovo inquadramento del personale non direttivo e non dirigente del Corpo della Guardia di Finanza, l'avanzamento "a scelta per esami" avveniva secondo le modalità stabilite con decreto del Ministro della Finanze (poi Ministro dell'Economia e delle Finanze à sensi dell'art. 2, comma 1, n. 5) del D.L.vo 31 luglio 1999 n. 300 e successive modifiche) da emanarsi entro 120 giorni dalla pubblicazione dello stesso D.L.vo 199 del 1995 nella Gazzetta Ufficiale con previsione che, nel quadriennio 19951998, tale avanzamento venga effettuato con criteri selettivi ad opera di apposita Commissione, da nominare con le modalità stabilite dallo stesso decreto, anche sulla base dei precedenti di servizio e dei titoli conseguiti.
Nella Gazzetta Ufficiale del 14 agosto 1996 è stato conseguentemente pubblicato il D.M. 7 agosto 1996 n. 424, per l'appunto recante "Regolamento concernente le procedure di valutazione per l'avanzamento "a scelta per esami" al grado di maresciallo aiutante del Corpo della Guardia di Finanza di cui all'art. 58, comma 3, del D.L.vo 12 maggio 1995 n. 199".
Per quanto qui segnatamente interessa, l'art. 1 disponeva che le procedure di valutazione per l'avanzamento "a scelta per esami" al grado di maresciallo aiutante si articolavano nelle seguenti fasi:
a) determinazione del Comandante Generale del Corpo, ovvero dall'autorità da questi delegata, di ammissione alle procedure del personale che avesse presentato domanda di partecipazione e che fosse in possesso dei requisiti indicati all'art. 3 del medesimo D.M.
b) effettuazione delle seguenti prove d'esame:
1) una prova preliminare consistente nella somministrazione di test di livello di cultura generale e professionale;
2) una prova scritta;
3) una prova orale;
c) valutazione dei precedenti di servizio e dei titoli conseguiti da ciascun sottufficiale interessato dalle procedure di valutazione;
d) formazione dei quadri di avanzamento.
L'art. 12 dello stesso D.M. dispone quindi che la Commissione procede alle operazioni di valutazione dei precedenti di servizio e dei titoli conseguiti nei confronti dei sottufficiali inseriti nelle graduatorie previste all'art. 11, comma 1, del D.M. medesimo sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale, e che i titoli da valutare fossero costituiti:
a) dalle valutazioni caratteristiche e qualifiche riportate nel grado e nei gradi precedentemente rivestiti nel ruolo "ispettori" e nel preesistente ruolo "sottufficiali";
b) dagli anni di servizio, dai precedenti di carriera e di servizio, dalle benemerenze e ricompense militari e civili, dagli incarichi ricoperti, dalle attività di comando, dai periodi di imbarco e dalle specializzazioni acquisite;
c) dal titolo di studio, dai risultati di corsi, esami ed esperimenti.
Lo stesso articolo disponeva quindi che i titoli di cui alle surriportate lettere b) e c) dovevano essere posseduti da ogni sottufficiale alla data di decorrenza dell'eventuale promozione al grado superiore, rinviando per lo svolgimento delle operazioni di valutazione alle norme di cui agli artt. 12, comma 1, e 15, comma 1, del D.P.R. 9 maggio 1994 n. 487 in quanto applicabili (ossia, rispettivamente, l'obbligo di previamente determinare i criteri di valutazione dei titoli e l'obbligo di redigere giorno per giorno un processo verbale sottoscritto da tutti i commissari e dal segretario dell'organo collegiale).
Il susseguente art. 13 del D.M. disponeva che 1a Commissione procedesse alle operazioni di valutazione mediante attribuzione al'insieme dei precedenti di servizio e dei titoli conseguiti relativi a ciascun sottufficiale di un punteggio espresso in trentesimi, e che la Commissione medesima disponesse per l'espletamento di tali valutazioni:
1) di un massimo di 18 trentesimi, relativamente al complesso dei precedenti di servizio di cui all'anzidetta lettera a);
2) di un massimo di 6 trentesimi, relativamente al complesso dei precedenti di servizio e dei titoli conseguiti di cui all'anzidetta lettera b);
c) di un massimo di 6 trentesimi, relativamente al complesso dei titoli conseguiti di cui all'anzidetta lettera c).
Inoltre, ai fini della determinazione del punteggio si procedeva come segue:
1) ciascun membro della commissione, per ogni sottufficiale, attribuiva al complesso di elementi indicati nelle predette lettere a), b) e c) un punteggio nel rispetto dei massimali rispettivamente previsti;
2) la somma dei singoli punteggi attribuiti da ogni membro della Commissione per ciascun complesso di elementi era divisa per il numero dei membri della Commissione stessa ed i relativi quozienti, calcolati al centesimo di punto, erano sommati tra loro:
3) il totale così ottenuto costituiva il punteggio definitivo di merito relativo alla valutazione dei precedenti di servizio e dei titoli conseguiti da ogni sottufficiale.
Da ultimo, l'art. 14 del D.M. disponeva che la Commissione, al termine delle relative procedure, compilasse le graduatorie, distinte per contingente di appartenenza, dei sottufficiali valutati sulla base dei punteggi definitivi di merito di cui all'art. 13 del D.M. medesimo, ferma restando l'osservanza delle predette norme di cui all'art. 15, commi 1 e 2, del D.P.R. 487 del 1994 in quanto applicabili.
4.4. Ciò posto, il So. innanzitutto contesta le affermazioni del giudice di primo grado secondo le quali "è jus receptum (cfr., per tutti, Cons. Stato, Sez. IV, 22 giugno 2004 n. 4457) che, in sede di giudizio di legittimità, l'esame di questo giudice non consiste certo nell'analitica valutazione dei titoli dei candidati all'avanzamento, posto che occorre tener conto, per un verso, che la P.A. esprime un giudizio tecnico necessariamente rivolto all'apprezzamento globale dei titoli stessi e, per altro verso, che questo giudice deve accertare, attraverso eventuali elementi sintomatici, se i criteri adoperati dalla P.A. siano palesemente incoerenti, irrazionali o arbitrari. Sulla scorta di tal fermo principio, anzitutto non sussiste la dedotta violazione dell'art. 12 del bando di concorso. È materialmente vero che il ricorrente ottenne il giudizio di "Eccellente" fin dal 1991, ma tale lusinghiera valutazione gli fu concessa solo dopo cinque anni dalla nomina a Vicebrigadiere. Se, dunque, il giudizio di "Eccellente" è uno dei presupposti per l'ottenimento del grado superiore, non è illegittimo o manifestamente irragionevole che il Corpo tenga complessivamente conto, anziché di sola questa valutazione, pure della circostanza che il ricorrente abbia ricevuto giudizi non costanti. Invero, la presenza di valutazioni non sempre ottime e, soprattutto, consolidatesi solo nella seconda metà del percorso di carriera del ricorrente è sintomo non arbitrario o sproporzionato, ove apprezzato nel complesso degli altri elementi, di non compiuta maturità professionale, allo stato, per lo svolgimento delle superiori funzioni cui egli ambisce. Né sfugge al Collegio che il ricorrente abbia avuto tre encomi solenni, un encomio semplice e tre elogi. Ma anche in questo caso, non irrazionale è un giudizio che, nel tener conto di encomi ed elogi, non guardi meccanicamente solo al loro numero, ma li apprezzi nel complessivo contesto di tutti i titoli del candidato, se del caso compensandone la rilevanza in sé con quegli altri titoli di minor pregio" (cfr. pag. 3 e ss.).
A fronte di ciò, il So. a sua volta rileva infatti che la disciplina riguardante gli avanzamenti di grado, pur prevedendo l'espressione di un giudizio assoluto e non certo comparativo, non esclude totalmente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo consente - come è ben noto - sia sotto il profilo dell'eccesso di potere in senso relativo con riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 1998 n. 951), sia sotto il profilo dell'eccesso di potere in senso assoluto allorquando si tratti di sindacare la manifesta incongruità del punteggio ottenuto con riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, alle positive valutazioni ottenute durante tutto l'arco della carriera e, in genere, a tutti gli elementi da considerare (cfr. al riguardo, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 23 aprile 2004 n. 2400).
Nel ribadire l'irragionevolezza e la sostanziale ingiustizia dei punteggi al riguardo a lui attribuiti, il So. - come detto innanzi - ha quindi avanzato una richiesta istruttoria di acquisizione di tutti gli atti relativi al procedimento di valutazione dei titoli e alla conseguente attribuzione di punteggio ai candidati collocati in posizione utile alla promozione al grado superiore.
Tale richiesta non può, peraltro, essere accolta.
E" ben noto che, in linea di principio, le valutazioni espresse in sede di avanzamento di grado nei riguardi del personale delle Forze Armate e del Corpo della Guardia di Finanza sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto nei casi di manifesta e macroscopica illogicità nell'attribuzione dei giudizi rispetto alle risultanze della documentazione caratteristica (eccesso di potere in senso assoluto) ovvero di palese incongruenza e disparità nell'applicazione dei parametri valutativi (eccesso di potere in senso relativo), tali da denunciarne in maniera chiara lo sviamento rispetto alla finalità istituzionale di individuazione dei candidati alla promozione dotati di profilo professionale migliore (cfr. al riguardo, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 22 marzo 2011 n. 1744); e, in tal senso, pur non essendo il "sistema" contraddistinto da una comparazione fra gli scrutinandi, ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi, è ben possibile per il giudice amministrativo sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato dalla Commissione di avanzamento, ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo - per l'appunto - agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, nonché alle positive valutazioni ottenute durante tutto l'arco della carrier (cfr. ibidem).
Nel caso in esame, tuttavia, ragionevolmente non si pone la necessità di una verifica di tale coerenza del metro valutativo medesimo nei riguardi dell'insieme del personale scrutinato al fine dell'avanzamento.
Nel contesto dell'allora vigente art. 12, comma 2, del D.M. 7 agosto 1996 n. 424 rilevavano infatti, ai fini della valutazione, le "valutazioni caratteristiche e qualifiche riportate nel grado e nei gradi precedentemente rivestiti nel ruolo ispettori e nel preesistente ruolo sottufficiali: anni di servizio, precedenti di carriera e di servizio, benemerenze e ricompense militari e civili, incarichi ricoperti, attività di comando, periodi di imbarco e specializzazioni acquisite; titoli di studio, risultati dei corsi, esami ed esperimenti".
Il So., all'atto della valutazione, non aveva partecipato a corsi, né aveva conseguito specializzazioni o qualificazioni peculiari; né va sottaciuto che, avuto - per l'appunto - riguardo alle "valutazioni caratteristiche e qualifiche riportate nel grado e nei gradi precedentemente rivestiti nel ruolo ispettori e nel preesistente ruolo sottufficiali" l'interessato, a decorrere dalla data di nomina a vice brigadiere (31 luglio 1986) è stato valutato in sede di documentazione caratteristica dapprima "nella media" fino al 14 febbraio 1987, poi "superiore alla media" dal 15 febbraio 1987 al 26 giugno 1991 ed "eccellente" dal 27 giugno 1991 in poi.
La valutazione apicale è dunque subentrata soltanto dopo 5 anni di permanenza nel preesistente ruolo dei sottufficiali: e la presenza di valutazioni non costantemente ottime riscontrate nel profilo di carriera del So. medesimo, oltreché la dianzi riscontrata assenza della frequenza di corsi, specializzazioni o qualificazioni rende dunque ex se logico e coerente il giudizio espresso nei suoi riguardi, senza necessità di verifica del metro di valutazione utilizzato dalla Commissione di avanzamento.
4.4. Il So. ha evidenziato nel proprio appello l'errore in cui sarebbe incorsa sia la Commissione d'avanzamento, sia lo stesso giudice di primo grado, per quanto segnatamente attiene alla mancata valutazione tra i titoli culturali del diploma di ragioniere, da lui in effetti conseguito nell'anno scolastico 1994 - 1995, come per l'appunto risulta dal certificato n. 812 dd. 31 agosto 1995 rilasciato dal Preside dell'Istituto Tecnico Commerciale "Maria Montessori" di Somma Vesuviana (Napoli), presente in copia agli atti processuali.
L'errore - come consta dall'esame degli atti di causa - risulterebbe indotto dalla circostanza che tale titolo è stato trasmesso, su istanza dd. 14 ottobre 1996 a firma dello stesso So., con nota di pari data da parte del Comando Compagnia di Formia al Comando Gruppo Guardia di Finanza di Latina per l'aggiornamento delle evidenze matricolari dell'interessato, venendo quindi trascritto su queste ultime soltanto in data 4 dicembre 1996.
A questo punto va considerato che il bando concorsuale consentiva in effetti la valutazione dei titoli culturali conseguiti in epoca antecedente a quella della decorrenza della promozione eventualmente ottenuta (1 gennaio 1996); e che - nondimeno - la Commissione doveva procedere alla valutazione dei titoli, à sensi dell'art. 12 del D.M. 424 del 1996 "sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale", a sua volta recante la data di materiale trascrizione del titolo ma non la data nella quale questo era stato in effetti acquisito dall'interessato.
Precisato ciò, il Collegio non sottace che l'interpretazione non solo più equa per i concorrenti ma più aderente al fine di soddisfare le finalità concretamente perseguite dalla lex specialis del concorso si identifica verosimilmente con quella che fa assumere rilievo alla data di effettivo conseguimento del diploma e non già a quella della sua trascrizione; né il Collegio sottace il particolare valore professionale e morale che il diploma stesso rappresenta per il So., in quanto conseguito con un risultato tra l'altro considerevole (41/60) per uno studentelavoratore gravato da impegni di servizio consistenti e distribuiti - oltre a tutto - in orari ben poco incentivanti per lo studio.
Nondimeno, non può essere condiviso l'assunto del medesimo So. secondo il quale l'omessa valutazione del diploma medesimo risulterebbe ex se determinante agli effetti della sua mancata promozione al grado superiore: e ciò ove pur si considerino le ulteriori circostanze da lui riferite, ossia che, a fronte della valutazione nella relativa categoria di punteggio di 2,65/30 da lui ottenuta rispetto al massimo previsto di 6/30, risulterebbe a suo dire sufficiente l'incremento di un solo punto del risultato da lui ottenuto al fine di essere collocato in posizione utile della graduatoria finale, e che nel proprio verbale del 2 settembre 1997 la Commissione di avanzamento si era determinata, avuto riguardo all'art. 12, comma 2, lett. c), dell'anzidetto D.M. 7 agosto 1996 n. 424 "che determina i residui 6/trentesimi di punto di merito, di tenere conto in misura percentuale maggiore dei titoli culturali rispetto ai corsi, esperimenti, ecc.".
Va infatti considerato che i punteggi di merito attribuiti dalla Commissione con riferimento alla valutazione dei precedenti di servizio e dei titoli venivano espressi, à sensi dei criteri fissati dall'anzidetto art. 13 del D.M. 424 del 1996, sulla base del "complesso" degli elementi previsti dalle lettere a), b) e c) dell'art. 12 del D.M. medesimo, e che pertanto non risultava possibile pervenire alla formazione del punteggio di merito mediante una mera sommatoria dei singoli titoli e delle valutazioni dei precedenti di carriera riferibili al candidato.
Pertanto, anche le deduzioni formulate sul punto dl medeimo So. non possono trovare accoglimento.
4.5. Né - da ultimo - può essere condivisa l'affermazione secondo la quale la collocazione ottenuta dal medesimo So. nel procedimento di cui trattasi (2188° posto) risulterebbe incongrua rispetto alla sua pregressa collocazione al 1661° posto nel procedimento relativo all'anno 1995, come pure risulterebbe incongrua la valutazione di 19,86 punti per i titoli da lui conseguita nell'attuale procedimento rispetto alla corrispondente e più elevata valutazione di 20,87 da lui conseguita in occasione del procedimento del 1995, soprattutto ove si consideri che in quest'ultima evenienza non risultava ancora valutabile il diploma di ragioniere.
A tale riguardo, infatti, va ribadito che il principio di autonomia delle procedure di avanzamento porta logicamente ad escludere che i giudizi espressi in occasioni precedenti e confluiti in graduatorie non impugnate si cristallizzino e risultino, pertanto, vincolanti anche per le procedure susseguenti riguardanti il medesimo candidato (cfr. al riguardo, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 17 dicembre 2008 n. 6247).
5. Le spese e gli onorari del presente grado di giudizio possono peraltro essere integralmente compensati tra le parti.
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P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Fabio Taormina, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere
Guido Romano, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 21 GEN. 2013 09-02-2013 15:49
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