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Sentenza

Concorso pubblico, per titoli, per la copertura a tempo indeterminato di n.8 po...
Concorso pubblico, per titoli, per la copertura a tempo indeterminato di n.8 posti di collaboratore sanitario - ostetrica. Non riconosciuto il punteggio derivante dal fatto che la candidata è infermiera della Croce Rossa Italiana. Accolta l'impugnazione.
T.A.R.  sez. II  Catania , Sicilia Data:19/12/2013 Numero: 3021
                             REPUBBLICA ITALIANA                         
                         IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                     
            Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia         
                sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)            
    ha pronunciato la presente                                           
                                  SENTENZA                               
    sul ricorso numero di registro generale 3480 del  2011,  proposto  da
    Ma. Fr. St., rappresentata e  difesa  dagli  avvocati  Andrea  Pietro
    Caponetto e Angelo Cristaudo, con domicilio eletto presso  lo  studio
    del primo, in Catania, viale XX Settembre, 19;                       
                                   contro                                
    Azienda ospedaliera per l'emergenza Cannizzaro di Catania, in persona
    del  legale  rappresentante  pro  tempore,  rappresentato  e   difeso
    dall'avv. Michele Alì, con domicilio eletto presso il suo studio,  in
    Catania, via Crociferi, 60;                                          
                              nei confronti di                           
    Cr. Ra., rappresentata e difesa dagli  avvocati  Pietro  Sciortino  e
    Giuseppe Greco, con domicilio eletto presso lo studio del  primo,  in
    Catania, via Vecchia Ognina, 140;                                    
    Ti. Av., An. Gi. Lu., Ra. Ca., Al. Ge., Fr. Ga., Th. Ad. Gi. Ta. (non
    costituite);                                                         
                             per l'annullamento,                         
                          previa misura cautelare,                       
    con ricorso introduttivo:                                            
    - della deliberazione del Direttore Generale dell'Azienda ospedaliera
    per l'emergenza Cannizzaro di Catania n. 1399 del 22 luglio 2011, con
    cui è stata approvata  la  graduatoria  definitiva  parziale  per  la
    Provincia di Catania, per il concorso pubblico, per  titoli,  per  la
    copertura a tempo  indeterminato  di  n.  8  posti  di  collaboratore
    sanitario - ostetrica, nell'ambito dei complessivi 11 posti  previsti
    per il bacino della Sicilia orientale;                               
    - della deliberazione del Direttore Generale dell'Azienda ospedaliera
    per l'emergenza Cannizzaro di Catania n 1400 del 22 luglio 2011,  con
    cui sono stati dichiarati i vincitori del concorso;                  
    - della scheda di verifica dei titoli relativi alla ricorrente;      
    -  del  bando  di  concorso,  nella  parte  in  cui    non    prevede
    l'assegnazione di  un  punteggio  di  0,60  per  i  servizi  resi  in
    qualifiche corrispondenti al profilo del posto a concorso;           
    - di ogni ulteriore atto antecedente o successivo, ad  essi  comunque
    connesso e/o consequenziale, ivi compresi gli atti e i  provvedimenti
    relativi  all'assunzione  in  servizio  dei   candidati    dichiarati
    vincitori;                                                           
    nonché, con ricorso per motivi aggiunti:                             
    - della deliberazione del Direttore Generale dell'Azienda ospedaliera
    per l'emergenza Cannizzaro di Catania n. 2171 del 17  novembre  2011,
    con cui si è proceduto allo scorrimento della graduatoria  definitiva
    parziale;                                                            
    - della deliberazione del Direttore Generale dell'Azienda ospedaliera
    per l'emergenza Cannizzaro di Catania n. 2454 del 15  dicembre  2011,
    con cui è stata approvata la graduatoria definitiva parziale  per  la
    Provincia di Catania, per il concorso pubblico, per  titoli,  per  la
    copertura a tempo indeterminato di posti di collaboratore sanitario -
    ostetrica;                                                           
    - della deliberazione del Direttore Generale dell'Azienda ospedaliera
    per l'emergenza Cannizzaro di Catania n. 2572 del 29  dicembre  2011,
    con cui, previo scorrimento della graduatoria, sono stati  dichiarati
    vincitori del concorso Ma. Al. e Gr. Ca.;                            
    - di ogni ulteriore atto antecedente o successivo, ad  essi  comunque
    connesso e/o consequenziale, ivi compresi gli atti e i  provvedimenti
    relativi  all'assunzione  in  servizio  dei   candidati    dichiarati
    vincitori.                                                           
    Visti il ricorso e i relativi allegati;                              
    Visti gli atti di costituzione in giudizio  dell'Azienda  ospedaliera
    per l'emergenza Cannizzaro di Catania e di Cr. Ra.;                  
    Visti tutti gli atti della causa;                                    
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre  2013  il  dott.
    Diego Spampinato e uditi per le parti i  difensori  come  specificato
    nel verbale;                                                         
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.              


    Fatto

    La ricorrente impugna gli atti in epigrafe con ricorso introduttivo, poi integrato da ricorso per motivi aggiunti (che ripropone gli stessi motivi del ricorso introduttivo).

    Affida i ricorsi ai seguenti motivi.

    1. Violazione e/o falsa applicazione del bando di concorso, del canone del buon andamento dell'azione amministrativa e dei principi di ragionevolezza, coerenza e logicità delle valutazioni concorsuali; eccesso di potere per carente e/o erronea motivazione. Non le sarebbe stato attribuito alcun punto per i titoli di servizio e non sarebbe stato conteggiato, fra i titoli accademici, quello per infermiera della CRI - Croce rossa italiana; inoltre, nella graduatoria provvisoria le erano stati attribuiti 22,09 punti, mentre in quella definitiva solo 3,25.

    2. Violazione e/o falsa applicazione del bando di concorso, del canone del buon andamento dell'azione amministrativa e dei principi di ragionevolezza, coerenza e logicità delle valutazioni concorsuali; eccesso di potere per difetto di istruttoria. Il servizio prestato come infermiera, non valutato, avrebbe invece dovuto essere valutato perché equipollente a quello di ostetrica.

    3. Violazione e/o falsa applicazione del DPR 220/2001; illegittimità dell'art. 6 del bando di concorso. In subordine: se il servizio prestato come infermiera non fosse equipollente a quello prestato come ostetrica, avrebbe comunque dovuto essere valutato 0,6 punti per anno.

    4. Violazione del bando di concorso; violazione del DPR 220/2001 e del D. Lgs. 150/2009. Non sarebbe stato accantonato un posto per la riserva per gli interni.

    L'Azienda ospedaliera e la controinteressata Ra. si sono costituite, spiegando difese; in particolare, la controinteressata ha eccepito la tardività del ricorso nella parte in cui impugna il bando di concorso.

    Alla camera di consiglio del 21 dicembre 2011 parte ricorrente ha chiesto rinvio per integrare il contraddittorio; quindi, alla camera di consiglio del 22 febbraio 2012, ha rinunciato alla domanda cautelare.

    All'udienza pubblica del 23 ottobre 2013 la causa è stata trattata e trattenuta per la decisione.
    Diritto

    Preliminarmente, l'eccezione di tardività può essere superata sulla base del tradizionale e prevalente insegnamento giurisprudenziale, secondo cui l'onere di immediata impugnazione del bando di concorso è circoscritto al caso della contestazione di clausole escludenti, riguardanti requisiti di partecipazione che siano ex se ostative all'ammissione dell'interessato, o, al più, impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2011, n. 6135), dovendo le altre invece essere impugnate insieme con l'atto di approvazione della graduatoria definitiva, provvedimento che definisce la procedura concorsuale; nel caso di specie, le clausole del bando impugnate non rientravano fra quelle che avrebbero imposto una immediata impugnazione, essendo afferenti alle modalità di calcolo dei punteggi.

    A seguire, per una migliore intelligenza delle questioni devolute alla cognizione del Collegio, giovano alcune precisazioni in fatto circa la vicenda sulla quale si è innestato il presente giudizio.

    L'Azienda ospedaliera per l'emergenza Cannizzaro di Catania, nella qualità di Azienda capofila del Bacino della Sicilia orientale - comprendente le aziende sanitarie provinciali di Messina, Catania, Enna, Siracusa e Ragusa - ha bandito un concorso pubblico, per titoli, per la copertura di complessivi n. 11 posti di collaboratore professionale sanitario - ostetrica (Cat. D) di cui 8 posti per la Provincia di Catania e 3 posti per l'ASP di Siracusa.

    Il bando è stato pubblicato sulla GURS serie concorsi n. 18 del 31 dicembre 2010, e sulla GURI - serie speciale concorsi - n. 2 del 7 gennaio 2011, è stato pubblicato avviso.

    Ai sensi dell'art. 2 del bando, le domande di partecipazione avrebbero dovuto essere presentate "...esclusivamente in via telematica, compilando l'apposito modulo, utilizzando una specifica applicazione informatica disponibile all'indirizzo http://www.aocannizzaro.it (...) Dopo aver compilato la domanda e inserito i dati richiesti il candidato deve effettuare la stampa della domanda stessa sulla quale sarà indicata la data di presentazione (...) Non sono ammesse altre forme di produzione o di invio delle domande di partecipazione al concorso al di fuori o in aggiunta a quella prevista nel presente bando...".

    Tanto premesso, i ricorsi sono fondati, secondo quanto a seguire.

    Deve infatti essere accolta, ogni altro motivo o censura assorbiti, la doglianza secondo cui l'Azienda resistente non avrebbe valutato i titoli di servizio elencati dalla ricorrente nella domanda di partecipazione.

    Dalla copia della domanda, allegata sub 2 al ricorso, si evince che effettivamente la ricorrente aveva indicato, nella sezione "Titoli di carriera" il servizio prestato quale infermiera professionale presso la USL n. 34 dal 1 luglio 1989 al 6 agosto 1989, presso la USL n. 36 dal 7 agosto 1989 al 31 dicembre 1997, e presso l'Azienda resistente dal 1 gennaio 1998 al 15 gennaio 2011, nonché, nella sezione "Titoli accademici e di studio", il conseguimento del diploma di infermiera volontaria CRI.

    Nella impugnata scheda di verifica dei titoli della ricorrente, allegata sub 4 al ricorso, per tutte le cinque ripartizioni della sezione "Titoli di carriera", è indicato "Nessuna risposta fornita per questa domanda!", mentre nella sezione "Titoli accademici e di studio" è indicato solo il diploma di infermiera professionale conseguito il 30 giugno 1986 presso l'Ospedale Vittorio Emanuele di Catania.

    Risulta quindi provato che i titoli indicati dalla ricorrente nella sezione "Titoli di carriera" non sono stati presi in esame.

    Né a diversa decisione possono indurre le deduzioni dell'Amministrazione sul punto, secondo cui in sede di "...verifica della conformità della documentazione alle dichiarazioni rese nella domanda..." rispetto al punteggio provvisorio di 22,09 sarebbero stati decurtati i punti per il servizio prestato come infermiera professionale, che non sarebbe equiparabile a ostetrica (memoria depositata il 16 dicembre 2011, pag. 5).

    Infatti, in disparte il divieto di integrazione postuma in giudizio della motivazione (ex plurimis, TAR Sicilia - Catania, Sez. I, 28 ottobre 2013, n. 2565), tale argomentazione difensiva, in virtù di quanto appena esposto, risulta smentita dalla produzione documentale versata in giudizio.

    Conseguentemente, sotto tale profilo, i ricorsi devono essere accolti.

    Appare opportuno, tuttavia, scrutinare comunque il secondo motivo, il cui esito dovrà essere tenuto in conto, in virtù dell'effetto conformativo della presente sentenza, dall'Azienda resistente, in sede di riedizione del potere.

    Le doglianze contenute in tale motivo puntano al riconoscimento del servizio prestato dalla ricorrente in qualità di infermiera professionale nella misura di punti 1,20 per anno (sul presupposto che il profilo di infermiere professionale costituirebbe "qualifica corrispondente" al profilo professionale di ostetrica), ovvero nella minore misura di punti 0,60 per anno (sul presupposto che al personale di ruolo delle aziende sanitarie non possa essere riconosciuto un trattamento deteriore rispetto a quello previsto, ai sensi dell'articolo 20 del DPR 220/2001, per i servizi prestati nelle Forze Armate).

    Il motivo deve essere rigettato, muovendo le argomentazioni della ricorrente da un errato presupposto.

    Il bando prescrive, all'articolo 3 (e non 6 come erroneamente indicato il ricorso), che il servizio reso presso unità sanitarie locali, aziende ospedaliere, enti di cui agli articoli 21 e 22 del D.P.R. n. 220/2001 e presso pubbliche amministrazioni "... nella categoria c o d nel profilo professionale di ostetrica o in qualifiche corrispondenti..." debba essere valutato in ragione di punti 1,20 per anno.

    Anzitutto, occorre considerare che la locuzione "qualifica" non può essere considerata sinonimo della locuzione "profilo professionale", sia per la loro collocazione nella medesima frase, sia per i significati classicamente attribuiti a tali locuzioni nell'ambito del sistema del pubblico impiego.

    Sotto il primo aspetto, la locuzione "qualifiche corrispondenti" contenuta nel citato articolo 3 nell'ambito della stessa frase che contiene la locuzione "profilo professionale", induce a ritenere che esse indichino realtà fenomeniche tra loro diverse, dal momento che, se si fosse richiesta una corrispondenza fra profili professionali, si sarebbe dovuto utilizzare la locuzione "o in profili professionali corrispondenti", non essendovi motivo di fare ricorso al diverso termine "qualifica" che, oltre ad avere un significato non precisato, nell'ambito del pubblico impiego è tradizionalmente ricondotto ad un significato diverso da quello attribuito alla locuzione "profilo professionale".

    Sotto il secondo aspetto, infatti, è noto come con i contratti collettivi nazionali di lavoro del pubblico impiego stipulati alla fine degli anni '90 (in particolare, per quanto riguarda il settore sanitario, CCNL Comparto sanità 7 aprile 1999), sia stato rivisto il sistema di classificazione del personale non dirigente, mediante l'introduzione di un sistema basato sulle categorie (e, nell'ambito delle categorie, sulle posizioni economiche), in sostituzione del precedente sistema, basato sulle qualifiche funzionali e sui profili professionali (per una descrizione del quale si rinvia a Corte conti - Sez. Controllo Stato, 5 luglio 1991, n. 75).

    La qualifica funzionale era articolata, a seconda del comparto o del settore di attività del dipendente, in diversi profili professionali, cui corrispondevano diverse declaratorie di mansioni (a titolo di esempio, secondo il DPR 29 dicembre 1984 n. 1219, recante Individuazione dei profili professionali del personale dei Ministeri in attuazione dell'art. 3 della legge 11 luglio 1980, n. 312, erano inquadrati nella V qualifica funzionale, oltre a vari altri, i profili professionali "4 - operatore amministrativo", "45 - saldatore specializzato", "92 - cameriere direttore di sala e di bar", "152 - artificiere esplosivista specializzato", "178 - operatore subacqueo specializzato", ad ognuno dei quali corrispondevano declaratorie di mansioni diverse fra loro); inoltre, per ogni profilo professionale previsto il DPR prevedeva - fra l'altro - verso quale altro profilo professionale, afferente alla qualifica funzionale superiore, esso potesse evolvere.

    Infatti "...le qualifiche idealmente raffigurabili come fasce orizzontali posizionate in ordine crescente raggruppano mansioni e responsabilità fra loro omogenee. Ogni qualifica, poi, e qui soprattutto è la portata innovativa della legge n. 312 del 1980, è anche destinata ad essere sezionata in più segmenti, ciascuno corrispondente ad un profilo professionale che indica la tipologia della prestazione lavorativa considerata per il suo contenuto in relazione ai requisiti culturali, al grado di responsabilità, alla sfera di autonomia, al grado di mobilità e ai requisiti di accesso alla qualifica. La qualifica funzionale si configura perciò come la sintesi di più profili professionali pariordinati, e pertanto allineati orizzontalmente per uno stesso livello retributivo..." (Corte conti - Sez. Controllo Stato, 5 luglio 1991, n. 75).

    Quindi, il termine qualifica corrispondente va inteso come appartenenza ad una fascia orizzontale pari ordinata, che, nell'attuale sistema di classificazione del personale del pubblico impiego, deve essere ricondotto anzitutto al sistema delle categorie e delle posizioni economiche.

    Presumibilmente, la scelta dell'utilizzo di una locuzione generica quale "qualifiche corrispondenti" va ricondotto alla equiparazione, contenuta nello stesso art. 3 del bando, del servizio prestato presso "...enti di cui agli articoli 21 e 22 del D.P.R. n. 220/2001...".

    Si tratta degli "... istituti, enti ed istituzioni private di cui agli articoli 4, commi 12 e 13, e 15-undecies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 ..." (art. 21 citato, comma 1), del "...servizio prestato all'estero dai cittadini degli Stati membri dell'Unione europea, nelle istituzioni e fondazioni sanitarie pubbliche e private senza scopo di lucro..." (art. 22 citato, comma 1), e del "...servizio prestato presso organismi internazionali ..." (art. 22 citato, comma 2).

    Ora, la circostanza che si tratti di organismi disparati, di tipologie diverse (anche non sanitarie), sia pubblici che privati, sia nazionali che internazionali, rende plausibile il ricorso ad una terminologia generica, a condizione che l'equiparazione sia riferita alla fascia orizzontale, posto che - se fosse stata riferita al profilo professionale - si sarebbe potuta individuare una terminologia più specifica.

    È infatti ragionevole ritenere che vi sia maggior distanza fra la classificazione del personale in ambito nazionale rispetto alla classificazione in altri stati esteri di quanta ne possa correre fra le mansioni inerenti il profilo professionale di ostetrica in ambito nazionale ed in ambito estero.

    Una tale interpretazione permette, di conseguenza, di interpretare in maniera ragionevole la clausola del bando, censurata con lo stesso secondo motivo di ricorso, in base alla quale "...i periodi di effettivo servizio militare di leva di richiamo alle armi di ferma volontaria e di rafferma, prestati presso le forze armate, ai sensi della legge 24 dicembre 1986 n. 958, sono valutati con i corrispondenti punteggi previsti per i concorsi disciplinati dal decreto n. 220/01 per i servizi presso pubbliche amministrazioni, ove durante il servizio abbia svolto mansioni riconducibili al profilo a concorso (p. 1,20 x anno), ovvero per mansioni diverse dal profilo a concorso p. 0,60 x anno (art. 20, comma 2, D.P.R. n. 220/01)...".

    Infatti, effettivamente potrebbe sussistere il vizio lamentato laddove si ritenesse di poter attribuire punti 0,60 per anno per mansioni diverse da quelle riconducibili al profilo professionale a concorso e non vi fosse possibilità di valorizzare i servizi svolti in ambito sanitario pubblico dal personale delle aziende sanitarie in mansioni diverse da quelle inerenti il profilo professionale messo a concorso.

    Invece, l'interpretazione accolta dal Collegio permette di tenere conto in maniera non confliggente sia dei servizi svolti in ambito sanitario pubblico dal personale delle aziende sanitarie, che di quelli prestati presso le Forze Armate.

    È opportuno rammentare, sotto questo punto di vista, che la valutazione dei titoli di servizio non è finalizzata al livello di conoscenza tecnico professionale necessario per l'espletamento delle mansioni inerenti i posti messi a concorso (livello di conoscenza che l'art. 1 del bando riconduce al possesso di "...Diploma di laurea nella professione sanitaria di ostetrica ovvero diplomi e attestati riconosciuti equipollenti, ai sensi delle vigenti disposizioni, al diploma di laurea, ai fini dell'esercizio dell'attività professionale..."), bensì a determinare - insieme con altri titoli - la posizione nell'ambito della graduatoria concorsuale.

    L'Azienda ospedaliera resistente dovrà quindi provvedere a rinnovare la procedura selettiva di cui si tratta mediante la valutazione dei titoli prodotti dalla ricorrente, da effettuare, nel rispetto di quanto in motivazione, tenendo in considerazione la fascia orizzontale cui era riconducibile la posizione della ricorrente, che, in quanto dipendente pubblica in servizio presso enti italiani, deve essere individuata, nel caso di specie, nella qualifica funzionale ovvero nella categoria e posizione economica da lei possedute nei periodi indicati in domanda, nonché mediante la rinnovazione dei provvedimenti "a valle".

    Le spese seguono la soccombenza, venendo liquidate in dispositivo.
    PQM
    P.Q.M.

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione II interna), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposto, li accoglie e, per l'effetto, annulla le deliberazioni impugnate, ai sensi di cui in motivazione.

    Condanna, in solido fra loro, l'Azienda ospedaliera per l'emergenza Cannizzaro di Catania e la controinteressata costituita Cr. Ra. al pagamento, nei confronti di parte ricorrente, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che liquida, in via equitativa, in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti, nonché alla rifusione del contributo unificato corrisposto da parte ricorrente.

    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

    Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2013 con l'intervento dei magistrati:

    Salvatore Veneziano, Presidente

    Giovanni Milana, Consigliere

    Diego Spampinato, Primo Referendario, Estensore

    DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 19 DIC. 2013.
Avv. Antonino Sugamele

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