Sentenza

La natura di giudizio di sintesi della valutazione del militare.

T.A.R. Veneto Venezia Sez. I, 31/05/2018, n. 591

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 465 del 2018, proposto da:
C.M., rappresentato e difeso dall'avvocato Ernesto Chirico, con domicilio eletto presso l'indirizzo PEC indicato nel ricorso;
contro
- Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, e Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;
- Ministero della Difesa - Capitaneria di Porto di Sanremo - Ufficio Circondariale Marittimo Sanremo, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per l'annullamento, previa sospensione degli effetti:
- della scheda valutativa n. 7 del 15 maggio 2017, notificata al ricorrente in data 30 gennaio 2018;
- di ogni atto presupposto, antecedente, consequenziale e comunque connesso all'atto impugnato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero della Difesa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2018 il dott. Giovanni Giuseppe Antonio Dato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Svolgimento del processo

1. Il ricorrente espone di aver iniziato a prestare servizio, dal 6 settembre 2004, alle dipendenze del Ministero della Difesa e del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture, presso la Capitaneria di Porto di Venezia; dunque, dal 6 febbraio 2012 ha frequentato presso la Scuola Sottofficiali M. M. "D.B." di La Maddalena un corso di aggiornamento professionale, sostenendo con esito positivo le relative prove teoriche; il ricorrente espone di essere stato impiegato all'Ufficio Circondariale Marittimo di Sanremo dal 28 maggio 2012 al 17 settembre 2017, svolgendo, in questo periodo, fino al 22 maggio 2016, mansioni di tipo operativo e amministrativo, per cambiare mansioni in data 23 maggio 2016, iniziando a ricoprire l'incarico di addetto ai servizi di coperta sulla motovedetta MV CP 864; infine, dopo aver usufruito di una licenza dal 19 giugno 2017, a far data dal 18 settembre 2017 il ricorrente ha preso servizio presso la Capitaneria di Porto di Venezia.
2. Il ricorrente espone, dunque, di aver ricevuto in data 30 gennaio 2018 la notifica della scheda valutativa n. 7, relativa al periodo ricompreso tra il 21 maggio 2016 e il 14 maggio 2017, riscontrando un peggioramento delle valutazioni e della qualifica rispetto alle precedenti, lamentando l'assenza di ragione giustificativa; il ricorrente, invero, riporta in ricorso, in termini comparativi, le valutazioni e le qualifiche ottenute negli anni precedenti e quelle racchiuse nell'ultima scheda valutativa (gravata), che contempla un abbassamento delle valutazioni rispetto alle precedenti (tanto in ordine alle qualità fisiche, morali e di carattere che a quelle professionali) nonché della qualifica, in assenza, afferma il ricorrente, di qualche evento giustificativo particolare.
Evidenzia, il ricorrente, infatti, di aver riportato, per gli anni 2014 e 2015, nelle schede valutative (rispettivamente, n. 4 e n. 5) la qualifica di "superiore alla media" (vengono nel gravame introduttivo trascritti ampi stralci dei giudizi del I revisore, in relazione alle predette schede nn. 4 e 5); inoltre, il ricorrente riporta ampi stralci dei giudizi del compilatore e del I revisore racchiusi nel rapporto informativo compilato in data 21 maggio 2016 (sottoscritto per presa conoscenza e integrale visione il successivo 22 maggio 2016) per cambio di incarico del valutando; inoltre, il ricorrente espone di aver ricevuto nel 2014 un elogio.
Essendo la qualifica ("nella media") racchiusa nella scheda valutativa n. 7 del 2017 inferiore e peggiorativa rispetto alle precedenti ("superiore alla media") ed avendo la stessa effetti giuridici negativi sulla carriera del militare, il ricorrente si è determinato a proporre gravame avverso la stessa (nonché avverso ogni atto presupposto, antecedente, consequenziale e comunque connesso all'atto impugnato), notificando il ricorso in data 30 marzo 2018 e depositandolo il successivo 17 aprile 2018.
3. Con rettifica depositata in data 20 aprile 2018, il difensore di parte ricorrente ha proposto formale istanza di domanda cautelare collegiale, rinunciando all'istanza di domanda cautelare monocratica presentata nel modulo deposito ricorso.
4. Si sono costituiti in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Ministero della Difesa chiedendo il rigetto del ricorso, previa reiezione della domanda cautelare.
5. Alla camera di consiglio del 21 maggio 2018, fissata per la trattazione della domanda cautelare avanzata da parte ricorrente, presenti i difensori delle parti come da verbale, il Presidente ha avvertito le parti che il Collegio si riservava di emanare sentenza in forma semplificata, provvedendo dunque agli avvisi ed adempimenti prescritti in conformità alle previsioni dell'art. 60 c.p.a..

Motivi della decisione

1. Il giudizio, trattato nella camera di consiglio per la domanda di concessione di misure cautelari, può essere deciso con sentenza in forma semplificata, secondo la disciplina dettata dal codice del processo amministrativo, essendo maturo per la decisione di merito, integro il contraddittorio, completa l'istruttoria, avendone dato avviso ai difensori presenti e sussistendo gli altri presupposti di legge.
2. Prima di esaminare l'unica articolata doglianza proposta con il gravame introduttivo del giudizio, occorre brevemente richiamare l'orientamento giurisprudenziale consolidato in punto di estensione del sindacato giurisdizionale sui giudizi valutativi del personale militare, orientamento (dal quale il Collegio non intende decampare) secondo cui tale sindacato è limitato al mero riscontro di vizi di legittimità (non potendo il Giudice amministrativo sostituirsi alla autorità competente nello stabilire se un militare possieda o meno, ed in che grado, alcune qualità personali o capacità professionali, e tantomeno per decidere se il rendimento lavorativo e la qualità dei risultati conseguiti siano o meno nella media, oppure inferiori ovvero ancora superiori), mentre la correttezza sostanziale e l'attendibilità delle valutazioni espresse dall'Amministrazione possono essere prospettate ed esaminate solo in sede di ricorso gerarchico, in quanto costituiscono una tipica valutazione di "merito" riservata all'Amministrazione (ferma l'irrinunciabilità del controllo giurisdizionale - non già sul "merito" - nei termini che saranno fra breve esposti).
La più recente giurisprudenza, inoltre, ha condivisibilmente evidenziato che non appare plausibile la sostituzione della valutazione del Giudice, maturata sulla base di un mera conoscenza cartolare e parentetica della vicenda, con quella dell'autorità amministrativa che conosce il valutato, l'ambiente in cui esso opera, gli aspetti che meglio testimoniamo e documentano le sue capacità ed attitudini, in assoluto ed in rapporto ai colleghi; doti e qualità che ovviamente non sempre risiedono nell'impegno, ma che spesso discendono dal patrimonio caratteriale, conoscitivo e relazionale proprio della persona (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 2 maggio 2018, n. 4752; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 11 aprile 2018, n. 3966).
2.1. Il Collegio deve pertanto evidenziare che i giudizi formulati dai superiori gerarchici con le schede valutative sono espressione di discrezionalità tecnica, comportando una attenta valutazione delle capacità e delle attitudini proprie della vita militare, che come tali impingono direttamente nel merito dell'azione amministrativa e quindi sfuggono alle censure di legittimità, salvo che non siano arbitrari, irrazionali, illogici ovvero basati su un evidente travisamento dei fatti che, peraltro, spetta al ricorrente dimostrare (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 2018, n. 947).
3. Ciò chiarito sul piano introduttivo, il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell'art. 3 L. n. 241 del 1990 e l'eccesso di potere per mancanza di motivazione, sostenendo - in sintesi - che sebbene l'autorità militare abbia in materia un'amplissima autonomia, espressione di discrezionalità, è però necessario che le valutazioni modificative in peius effettuate siano caratterizzate dalla sussistenza di un elemento nuovo idoneo a giustificare una tale diversa valutazione, con particolare riferimento a quelle valutazioni che attengono a caratteristiche consolidate in una persona, quali le qualità morali e di carattere e le qualità culturali ed intellettuali, che si presume non possano subire repentine variazioni nel breve periodo, salvo per il verificarsi di qualche fatto determinante. Inoltre, il ricorrente sostiene che nel caso in esame non sussistono né sono stati indicati elementi tali da giustificare la riduzione delle valutazioni riportate relative a quelle voci che attengono a caratteristiche del carattere, dell'essere di una persona, che difficilmente si è in grado di "modificare" o cambiare nel breve periodo, facendo parte dell'individualità, soggettività e del bagaglio personale di ognuno. Il ricorrente sostiene, inoltre, che quando la flessione risulta sistematica e relativa ad un numero elevato di voci della scheda valutativa, occorrerebbe quanto meno una sintetica motivazione al fine di rendere possibile la verifica della correttezza dell'iter logico seguito. Infine, il ricorrente denuncia la sussistenza del vizio dell'eccesso di potere per difetto di logicità e di razionalità, manifesta ingiustizia ed erronea valutazione dei fatti e delle qualità del soggetto.
3.1. La doglianza è infondata.
3.2. In primo luogo giova precisare che i giudizi espressi nelle schede valutative, configurandosi quali meri apprezzamenti e non già come esercizio di poteri di contestazione di specifici addebiti circa la violazione di doveri d'ufficio, non richiedono l'indicazione di particolari fatti del dipendente per sorreggere il giudizio sul modo in cui sono state esercitate le funzioni, essendo sufficiente che tale documentazione esprima in termini riassuntivi e logicamente coerenti le caratteristiche essenziali del valutando (arg. ex T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 17 maggio 2018, n. 824; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 9 agosto 2017, n. 1385).
In altri termini, la natura di giudizio di sintesi della valutazione espressa dai superiori gerarchici nel sistema di valutazione del personale militare comporta un apprezzamento complessivo di un insieme di elementi, per cui non è necessario, né appropriato, indicare fatti precisi ovvero fornire un dettagliato e puntuale catalogo di avvenimenti e circostanze di fatto.
3.3. In secondo luogo, il c.d. principio di autonomia - costantemente affermato in giurisprudenza - valorizza il fatto che le valutazioni periodiche sono intese a "stimare", volta per volta, la qualità dell'attività lavorativa svolta, le capacità in essa dimostrate - verificando se le aspettative attese si sono o meno realizzate - lo sviluppo nel tempo delle qualità di base, i risultati raggiunti, et cetera.
Si tratta di fattori che non sono costanti nel tempo, dato che anche le capacità personali, asseritamente "stabili", non sono valutate in assoluto, bensì sulla base della loro concreta manifestazione nelle specifiche attività svolte, sicchè sono anch'esse suscettibili di variazione a seconda dei diversi incarichi, dei differenti contesti lavorativi, o anche solo semplicemente per effetto dei mutamenti delle caratteristiche nel tempo (cfr. T.A.R. Molise, sez. I, 23 aprile 2018, n. 239); ciò, a fortiori, con riferimento alle qualità professionali che ben possono essere collegate al diverso rendimento sul servizio svolto dal militare (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 23 aprile 2018, n. 4445).
Ed invero, tutte le qualità di un militare possono subire un appannamento nel corso del tempo (cfr. T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 7 febbraio 2018, n. 130; T.A.R. Toscana, sez. I, 30 marzo 2016, n. 534) e le schede di valutazione rivestono la funzione precipua di dare conto degli andamenti di rendimento proprio sotto il profilo diacronico.
In altri termini, la valutazione per i militari è reiterata e frequente poiché l'ordinamento impone che l'analisi del rendimento debba essere sempre aggiornata con il reale svolgimento del servizio, sì da evitare l'attribuzione di qualifiche non più giustificate dall'evoluzione che potrebbe aver subito il comportamento in servizio del militare; altrimenti sarebbe sufficiente valutare le capacità e le attitudini del militare al momento del concorso per l'accesso alla professione o, al massimo, al termine di valutazione del primo impiego operativo (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 15 marzo 2018, n. 2950).
Ne discende che il pur comprensibile affidamento in ordine alla conservazione dei livelli di classifica in precedenza raggiunti dal militare recede rispetto all'interesse pubblico al monitoraggio continuo della qualità del servizio prestato in relazione ad elementi presupposti necessariamente non rigidi ed immutabili (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 gennaio 2018, n. 389).
Alla luce di quanto sopra è possibile affermare che se è vero che il ricorrente lamenta che l'impugnata scheda valutativa non si pone in continuità con i migliori giudizi ottenuti negli anni precedenti, è parimenti vero - dovendosi ribadire quanto già sopra detto - che non può esservi alcuna aspettativa di uniformità tra le valutazioni che si riferiscono a periodi diversi, atteso, per un verso, che il documento caratteristico riguarda un singolo lasso temporale, e tenuto conto, per altro verso, dell'autonomia delle singole valutazioni, anche relativamente alle autorità che intervengono nella formazione dei documenti caratteristici. Inoltre, il documento caratteristico fotografa il rendimento complessivo del giudicando limitatamente a un predeterminato lasso temporale, senza che fatti precedenti o successivi possano interferire nella valutazione; ogni nota caratteristica è autonoma, cioè indipendente, dall'altra e la diversità di valutazione tra un anno e un altro, costituendo un evento fisiologico, non richiede particolari spiegazioni (cfr. cit. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 23 aprile 2018, n. 4445).
In sintesi, il ricorrente, nel dedurre che in passato ha conseguito giudizi più favorevoli e sostenendo che detti giudizi non siano modificabili se non attraverso l'esplicitazione di (e la concorrente motivazione in ordine ad) un elemento nuovo idoneo a giustificare una tale diversa valutazione, incorre in una petitio principii; la tesi di parte ricorrente, invero, non è condivisibile, non solo perché per il richiamato principio di autonomia le valutazioni ed i giudizi contenuti nelle schede rilevano "isolatamente", ma anche perché la tesi del ricorrente finirebbe per introdurre una vera e propria "inversione dell'onere della prova" (dovendo farsi carico - secondo tale prospettazione - l'Amministrazione militare di provare l'intrinseca "bontà", l'attendibilità, la correttezza sostanziale dei giudizi espressi) non enucleabile dalla normativa vigente.
3.4. Quanto al corredo motivazionale, deve premettersi che la funzione della motivazione del provvedimento amministrativo, come evidenziato dalla consolidata giurisprudenza, è quella di consentire al cittadino la ricostruzione dell'iter logico-giuridico attraverso cui l'amministrazione si è determinata ad adottare un atto, al fine di controllare il corretto esercizio del potere, onde far valere, eventualmente, le proprie ragioni; occorre, in altri termini, che l'autorità emanante ponga il destinatario dell'atto amministrativo in condizione di conoscere le ragioni ad esso sottese. Inoltre, l'assolvimento del predetto obbligo è un aspetto dell'atto amministrativo che va valutato caso per caso, nel senso che non è possibile definire uno schema rigido, fisso ed immutabile, adottando il quale può dirsi assolto da parte dell'Amministrazione l'onere della motivazione, atteso che la profondità dell'impianto motivazionale varia in ragione del variare degli effetti dell'atto, dei suoi destinatari, dell'incidenza dell'interesse pubblico perseguito sugli interessi privati et similia. Tuttavia, ciò che si richiede perché l'atto sia posto al riparo da censure concernenti la parte motiva è che siano palesate le ragioni giustificatrici della decisione racchiusa nel provvedimento impugnato, non potendo la motivazione esaurirsi in mere enunciazioni generiche.
Orbene, ciò premesso in termini generali, va richiamato - in relazione al caso sottoposto all'esame del Collegio - il granitico orientamento del Giudice amministrativo, secondo cui il giudizio complessivo espresso dal compilatore e dal revisore ben può essere estremamente sintetico, trovando una puntuale corrispondenza nelle aggettivazioni che descrivono i singoli elementi analiticamente elencati nelle parti della scheda afferenti alle qualità, fisiche, morali, professionali culturali e specifiche; inoltre, in relazione alla finalità del documento caratteristico di registrare tempestivamente e sinteticamente il giudizio personale, diretto ed obiettivo, del superiore gerarchico sul servizio prestato e sul rendimento fornito dal militare, sulla base di elementi di giudizio tratti dalla conoscenza personale del superiore verso il giudicando, occorre osservare che per la sua precipua formulazione, la sinteticità che caratterizza il documento caratteristico, il cui fine è di compendiare in termini ridotti gli elementi di giudizio in essi contenuti, osta alla formulazione dello stesso come cronaca di avvenimenti, analiticamente e puntualmente riportati. Pertanto, per rispondere all'obbligo di motivazione, non vi è necessità che il documento menzioni fatti o circostanze in occasione delle quali il militare si sia comportato in conformità alla tipologia del giudizio riportato né si richiede l'indicazione di particolari fatti commessi da parte del militare idonei a sorreggere un eventuale giudizio negativo, essendo necessario e sufficiente che la documentazione esprima in termini riassuntivi e logicamente coerenti le caratteristiche essenziali del valutando in quel determinato lasso temporale considerato (cfr. cit. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 23 aprile 2018, n. 4445; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 22 gennaio 2018, n. 813).
3.5. Nel caso in esame, la scheda valutativa impugnata risulta corredata dalle valutazioni analitiche che ne costituiscono - come detto - il panneggio motivazionale, secondo la tecnica della c.d. griglia di valutazione, in relazione alle singole voci della scheda stessa, del giudizio e dell'attribuzione della qualifica, e - per quanto sopra detto - non è consentito indagare la valutazione impugnata, nella presente sede giurisdizionale, sotto il profilo del merito. La gravata scheda valutativa si informa, dunque, al principio secondo cui la documentazione in questione deve riportare un giudizio sintetico, ancorché esauriente, sulle qualità o capacità riscontrate nel servizio svolto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 19 maggio 2016, n. 1220; Cons. Stato, sez. II, 17 febbraio 2015, n. 474).
Inoltre, vi è piena concordanza fra il compilatore ed il I revisore (e ciò costituisce una adeguata garanzia per il militare valutato).
Infondata è, alla luce di quanto sopra detto, la lagnanza circa i differenti (e più lusinghieri) giudizi, valutazioni e qualifiche riportati in precedenza al pari dell'elogio (che risale all'anno 2014), attenendo questi ultimi a segmenti temporali differenti rispetto a quello preso in esame con la gravata scheda valutativa n. 7/2017, dovendosi ribadire che non necessariamente il rendimento costituisce un unicum immutabile nel tempo e che l'interessato ben potrebbe non mantenere inalterato nel tempo il livello di rendimento (cfr. Cons. Stato, sez. II, 9 ottobre 2017, n. 2110; Cons. Stato, sez. II, 4 luglio 2017, n. 1580).
Va peraltro evidenziato che, nel caso in esame, si è verificata una deminutio limitata all'abbassamento della qualifica da "superiore alla media" alla qualifica immediatamente inferiore ("nella media"), sicché non è neppure ravvisabile quella sproporzione di dimensioni tali da far ritenere l'operato dell'Amministrazione inficiato da eccesso di potere (arg. ex T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 22 gennaio 2018, n. 809).
4. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.
5. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida a favore delle Amministrazioni resistenti per un totale di Euro 1.000,00 (Euro. mille/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Pietro De Berardinis, Consigliere
Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Referendario, Estensore