Sentenza

Il sistema della promozione a scelta degli ufficiali è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi (merito comparativo), ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi (merito assoluto), sicchè l'iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita dagli interessati nella graduatoria sulla base del punteggio.

Cons. Stato Sez. IV, 15/09/2020, n. 5456
Il sistema della promozione a scelta degli ufficiali è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi (merito comparativo), ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi (merito assoluto), sicchè l'iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita dagli interessati nella graduatoria sulla base del punteggio. Le valutazioni compiute dalla C.S.A. non si risolvono dunque nella mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità (definibili solo mediante sfumate analisi di merito), e per conseguenza, anche la valutazione giudiziale non può essere atomistica e parcellizzata, ma deve essere globale e complessiva, di modo che la rilevanza degli incarichi non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali sono sempre accertate in concreto. L'Amministrazione deve, dunque, compiere un unico complesso giudizio, che ha come figura astratta di riferimento quella dell'ufficiale idealmente meritevole. (Riforma T.A.R. Lazio Roma, Sez. I, n. 145/2019.)

Cons. Stato Sez. IV, Sent., (ud. 07-05-2020) 15-09-2020, n. 5456
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3200 del 2019, proposto da

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

S.L., rappresentato e difeso dall'avvocato Gianna Di Danieli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Eugenio Picozza in Roma, via di S. Basilio, 61;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 00145/2019, resa tra le parti, concernente DEPOSITO APPELLO AVVERSO SENTENZA

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di S.L.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2020 il Cons. Antonino Anastasi e uditi per le parti gli avvocati ;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

L'Ufficiale dell'Arma dei Carabinieri appellato ha partecipato al giudizio di avanzamento al grado superiore relativo all'anno 2007, ed ha conseguito il punteggio complessivo di 28,34 classificandosi al posto n. 36 della graduatoria su 18 disponibili per la promozione.

Il predetto ha impugnato tale giudizio con ricorso al TRGA Trento il quale ha accolto il gravame, rilevando il vizio di eccesso di potere in senso relativo che affliggeva il deliberato della C.S.A. relativamente a tutte le quattro categorie oggetto di valutazione, con riferimento alla posizione del ricorrente e ( per quanto ora interessa) a quella dell'allora parigrado P..

La sentenza di primo grado, impugnata dal Ministero della Difesa, è stata in parte riformata dalla Sezione, la quale con sentenza n. 4132 del 2010 ha in sostanza confermato l'annullamento del giudizio solo per quanto riguarda le voci "doti fisiche, morali e di carattere" ( a) e "doti intellettuali e di cultura" ( c), mentre ha invece ritenuto esente da mende il giudizio relativo alle qualità professionali ( b) e all'attitudine ad assumere incarichi superiori ( d).

Di conseguenza nel 2010 la Commissione Superiore ha rinnovato il giudizio nei confronti del ricorrente vittorioso, attribuendogli il punteggio complessivo di 28,48 che lo ha collocato al posto di graduatoria 24 bis, migliorativo rispetto a quello in precedenza conseguito ma ancora non utile all'avanzamento.

L'interessato ha impugnato anche il nuovo giudizio avanti al TAR Veneto e, a seguito di declaratoria di incompetenza dell'adito Tribunale, ha riassunto il giudizio avanti al TAR Lazio il quale, con la sentenza in epigrafe indicata, ha accolto il ricorso.

La sentenza è stata impugnata con l'atto di appello oggi in esame dalla soccombente Amministrazione la quale ne ha chiesto l'integrale riforma, previa sospensione dell'esecutività, all'uopo deducendo vari motivi di gravame.

Si è costituito l'Ufficiale appellato il quale ha domandato il rigetto dell'avverso appello, eccependone peraltro l'inammissibilità per genericità.

Con ordinanza n. 2377 del 2019 la Sezione ha accolto l'istanza inibitoria.

L'appellato ha depositato ulteriore memoria, insistendo ancora per il rigetto dell'appello.

Alla udienza del 7 maggio 2020, svoltasi in videoconferenza da remoto su piattaforma Teams come da verbale, l'appello è stato trattenuto in decisione.

L'appellato eccepisce l'inammissibilità dell'appello per genericità, rilevando che l'Amministrazione non avrebbe puntualmente contestato le statuizioni sulle quali si fonda la sentenza di accoglimento impugnata.

L'eccezione non può essere favorevolmente scrutinata in quanto, secondo l'indirizzo giurisprudenziale prevalente cui il Collegio intende dare continuità, il criterio di necessaria specificità dei motivi di impugnazione ( oggi sancito dall'art. 101 c.p.a.) risulta rispettato ove - al di là degli aspetti meramente formali - l'appello contenga, come nel caso all'esame, una esauriente critica delle argomentazioni addotte dal Giudice di primo grado a sostegno della decisione.

L'appello dell'Amministrazione è dunque ammissibile e nel merito risulta fondato, conseguendone la riforma della sentenza impugnata e il rigetto del ricorso introduttivo.

Come risulta dagli atti, il TAR ha accolto il ricorso dell'attuale appellato - in buona sostanza- ritenendo statisticamente del tutto improbabile la conferma ad opera della nuova Commissione ( in diversa composizione) dei punteggi medi già attributi all'ufficiale in sede di prima valutazione per quanto riguarda le voci valutative ( "b" e "d") non toccate dal precedente giudicato.

Tale coincidenza disvelerebbe in modo sintomatico, secondo la sentenza impugnata, la volontà della Commissione di eludere - attraverso una attività di stampo meramente formale - la necessità di una autentica rinnovazione della valutazione.

Come dedotto dalla appellante Amministrazione, quanto al riguardo statuito dal TAR non merita condivisione poiché, per costante giurisprudenza della Sezione, l'attribuzione, in sede di giudizio di avanzamento degli ufficiali, di punteggi uguali o poco differenziati per ogni categoria di titoli non costituisce, di per sé, sintomo di eccesso di potere tranne il caso in cui emergano evidenti vizi di illogicità ed irrazionalità del giudizio espresso dalla Commissione, precisando, ancora, che la presenza di sottili sfumature terminologiche o, addirittura, l'identità delle espressioni utilizzate in concreto dai singoli membri della Commissione - indicative di giudizi sostanzialmente omogenei - non disvelano, senz'altro, la presenza di un vizio motivazionale tale da inficiare automaticamente i giudizi espressi dai componenti della Commissione di avanzamento, ma si prestano a costituire, al più, un mero indizio della stessa illegittimità, necessitante, in quanto tale, della produzione di elementi di concreto riscontro probatorio del vizio del giudizio.

In termini piani, la parziale coincidenza dei punteggi tra prima e seconda valutazione - a differenza di quanto ritenuto dal primo Giudice e tuttora sostenuto con grande dovizia di argomentazioni logico/statistiche dalla Difesa dell'appellato - non ha rilievo di per sé concludente, ove non si dimostri che il secondo giudizio è intrinsecamente viziato per eccesso di potere in senso relativo, avendo la Commissione valutato troppo restrittivamente le qualità del ricorrente e - per contro - in maniera troppo concessiva quelle dei controinteressati.

Del resto va anche considerato che nel caso all'esame la coincidenza dei punteggi è - in sé - ancor meno significativa perché riguarda voci valutative non toccate dal precedente giudicato.

Ciò chiarito, e passando dunque al vero nodo della questione controversa, deve darsi atto che - come ripetutamente evidenziato dall'appellante Amministrazione - in realtà il nuovo giudizio registra un significativo innalzamento dei punteggi già attributi all'Ufficiale appellato per quanto riguarda le due categorie di giudizio ( doti fisiche e doti intellettuali) in precedenza sottostimate dalla CSA, secondo quanto a suo tempo rilevato dal TRGA e dalla Sezione ( con la richiamata sentenza n. 4132 del 2010).

Il fatto che tale innalzamento di punteggio ( ripetesi, del tutto significativo a giudizio del Collegio) non sia risultato sufficiente a garantire l'avanzamento dell'Ufficiale deve ritenersi però fisiologico ove si consideri che nelle procedure di avanzamento degli ufficiali il giudizio operato dalla Commissione superiore è la risultanza di una valutazione complessiva nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell'ufficiale, sicché non è possibile scindere i singoli elementi e considerarli in modo separato e atomistico; ne consegue che nell'ambito del richiamato giudizio globale ed indivisibile, i titoli vantati dagli ufficiali valutati ed evincibili dalla documentazione caratteristica possono essere bilanciati tra di loro, di guisa che il minor possesso di uno può essere compensato da altri ai fini dell'espressione di un giudizio, la cui congruità e ragionevolezza va verificata in termini unitari e complessivi. ( ad es. IV Sez. n. 1744 del 2011).

In altri termini, ancora una volta, risulta non irragionevole nella logica del giudizio di avanzamento che un Ufficiale sopravanzi - nel caso all'esame meritatamente, alla luce del pregresso contenzioso - il controinteressato relativamente ad alcune voci di valutazione eppure possa risultare, nella valutazione complessiva, soccombente rispetto a quello, in virtù del maggiore punteggio conseguito dal controinteressato stesso in altre voci valutative.

Tanto chiarito in termini generali, nello specifico - come risulta dagli atti di causa - la prevalenza del controinteressato è stata determinata in via prevalente dai poziori punteggi da questo conseguiti per quanto riguarda soprattutto le qualità professionali nonché in via gradata per quanto riguarda l'attitudine a svolgere incarichi superiori.

L'appellato, al riguardo, contesta a tutto campo le relative valutazioni della Commissione, evidenziando da un lato il rilievo assoluto dei variegati incarichi professionali da lui svolti sia in Italia ( con la ripetuta attribuzione dell'incarico superiore di comandante di compagnia) che nel contesto di missioni internazionali; dall'altro il carattere ( per così dire) tendenzialmente monotematico delle esperienze professionali vissute dal controinteressato, il quale nel corso della sua carriera ha operato solo in ambito nazionale e ( almeno in assoluta prevalenza) in strutture territoriali dell'Arma.

Al riguardo il Collegio - a prescindere da ovvi profili processuali e pur intendendo dare atto del livello obiettivamente significativo dei precedenti di carriera dell'appellato - non ritiene possibile seguire tale impostazione difensiva la quale, sebbene supportata da argomentazioni di grande spessore, collide con i consolidati indirizzi interpretativi della Sezione.

Il sistema della promozione a scelta degli ufficiali, infatti, è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi (merito comparativo), ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi (merito assoluto), sicchè l'iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita dagli interessati nella graduatoria sulla base del punteggio.

Le valutazioni compiute dalla C.S.A. non si risolvono dunque nella mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità (definibili solo mediante sfumate analisi di merito), e per conseguenza, anche la valutazione giudiziale non può essere atomistica e parcellizzata, ma deve essere globale e complessiva, di modo che la rilevanza degli incarichi non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali sono sempre accertate in concreto. L'Amministrazione deve, dunque, compiere un unico complesso giudizio, che ha come figura astratta di riferimento quella dell'ufficiale idealmente meritevole. La conclusiva valutazione è un apprezzamento di merito, di per sé non sindacabile, ma soggetto in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità, in quanto espressione di discrezionalità tecnica.

Ciò - come già ben evidenziato nella sentenza 4132/2010 - non comporta certo l'insindacabilità del giudizio della Commissione ma impone comunque al giudice di non sostituirsi nelle valutazioni di merito riservate all'Amministrazione, dovendo il sindacato giurisdizionale limitarsi al riscontro estrinseco di quei profili di irrazionalità o illogicità che abbiano viziato l'esercizio della funzione valutativa.

In particolare - il che sembra decisivo nel caso all'esame - al giudice non compete di stabilire una qualche rilevanza preminente di determinati incarichi ( salvo espressa previsione normativa) o valutare la meritevolezza dei risultati conseguiti dai singoli ufficiali nell'espletamento dei medesimi, quanto piuttosto di riscontrare se il giudizio dell'Organo competente sia irragionevole, alla luce degli elementi probatori ritraibili dalle rispettive documentazioni caratteristiche.

Applicando queste coordinate metodologiche alla vicenda in esame, in concreto i cennati profili di illogicità valutativa non sembrano ricorrere venendo in rilievo per i due Ufficiali sviluppi di carriera sì molto diversificati tra loro, ma comunque entrambi espressivi di affidabile e piena professionalità.

Di talchè il giudizio della C.S.A. - la quale ha in una valutazione globale di pieno merito ritenuto di privilegiare la capacità professionale del controinteressato e in chiave prognostica la sua poziore attitudine ad assumere incarichi superiori - resta insindacabile nella misura in cui appunto non esibisce profili di obiettiva illogicità.

Del resto la Sezione già con la sentenza n. 4132/2010 più volte citata aveva chiarito che " come si vede, dal quadro comparativo sopra esposto ed in una visione globale e complessiva dei comandi ed incarichi espletati non emergono profili di macroscopica irrazionalità e discriminazione, non potendosi fare assumere, come pretende l'appellato nella sua memoria di costituzione, valore dirimente ed assorbente ai comandi di compagnia ( peraltro espletati anche dagli altri parigrado) ed all'incarico di Comandante compagnia Carabinieri di polizia militare e Force provost marshall nell'operazione Nato "J.G." in Albania per la quale ha ottenuto un encomio.".

Sulla scorta delle considerazioni che precedono l'appello dell'Amministrazione va dunque accolto, con integrale riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso introduttivo.

Le spese di questo giudizio vanno compensate, avuto riguardo al complesso andamento della risalente vicenda contenziosa.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, riforma la sentenza impugnata e respinge il ricorso introduttivo.

Spese del giudizio integralmente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2020 con l'intervento in videoconferenza da remoto su piattaforma Teams come da verbale dei magistrati:

Antonino Anastasi, Presidente, Estensore

Daniela Di Carlo, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere