Sentenza

Avanzamento Ufficiali (promozione a scelta). La promozione non deriva da una comparazione tra i candidati, ma dal punteggio complessivo.

T.A.R. Lazio Roma Sez. I bis, 06/04/2021, n. 4049

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5490 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Carta, Giovanni Carta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Giorgio Carta in Roma, viale Parioli n. 55;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, previa adozione di misura cautelare,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del verbale n. 1, del 12 dicembre 2019 (estratto in copia il 17 aprile 2020) con il quale la Commissione superiore di avanzamento dell'Esercito ha assegnato il punteggio di merito e stilato la graduatoria del procedimento di avanzamento, a scelta, al grado di Maggiore Generale, relativo al 2020;

- dell'Allegato 2, al verbale n. 1, del 12 dicembre 2019 (estratto in copia il 17 aprile 2020), recante lo specchio dal quale risultano i punteggi attribuiti dalla Commissione superiore di avanzamento, per il complesso degli elementi considerati nel loro insieme, nonché il punteggio finale di merito;

- dell'Allegato 3, al verbale n. 1, del 12 dicembre 2019, recante la graduatoria finale di merito del procedimento di avanzamento, a scelta, al grado di Maggiore Generale, relativo al 2020;

- per quanto possa occorrere, delle schede di valutazione dei controinteressati, redatte dai singoli membri della commissione superiore di avanzamento dell'Esercito italiano, allegate al verbale n. 1, del 12 dicembre 2019 e recanti le ragioni poste a base del giudizio;

- del provvedimento (non notificato, né pubblicato, né noto nei suoi estremi), con il quale l'Amministrazione ha conferito il grado di Maggiore Generale, oggetto di avanzamento, al controinteressato;

- di tutti gli atti comunque presupposti, connessi e conseguenti a detti provvedimenti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 3172020:

- altresì, del provvedimento n. -OMISSIS-dell'8 luglio 2020, con cui il Direttore della 4ª Divisione della Direzione generale per il personale militare del Ministero della difesa ha reso nota l'avvenuta pubblicazione dell'esito del procedimento di avanzamento al grado superiore, afferente la valutazione dei Generali in servizio permanente effettivo dell'Esercito italiano, per il 2020;

- dell'avviso pubblicato in data 22 luglio 2020 sull'area internet personale recante l'esito finale del giudizio di avanzamento;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2021 il dott. Fabrizio D'Alessandri, celebrata nelle forme di cui all'art. 25 del D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito in L. n. 176 del 2020, come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo

Parte ricorrente ha impugnato l'esito del procedimento di avanzamento, a scelta, al grado di Maggiore Generale, relativo al 2020, gravando il punteggio di merito ottenuto (punti 27,99) e la graduatoria finale, che lo ha visto collocato al terzo posto dietro al primo e secondo classificato, che hanno conseguito il punteggio rispettivamente di 28,01 e 28,00.

La medesima parte ricorrente ha formulato otto articolati motivi di ricorso tutti identicamente rubricati con "violazione e falsa applicazione degli artt. 1032 e 1058 del D.Lgs. n. 66 del 2010 e dei criteri indicati nel libro IV, titolo VII, Capo I del D.P.R. n. 90 del 2010. Eccesso di potere in senso assoluto e relativo. Contraddittorietà, illogicità, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento".

Nell'ambito di tali motivi di ricorso, la parte ricorrente ha evidenziato:

- profili di eccesso di potere asseritamente derivanti dalle differenti motivazioni sotto il profilo delle "capacità professionali dimostrate durante tutta la carriera (avuto anche riguardo alle eventuali motivazioni degli elogi e degli encomi tributati)" che per il primo classificato sono state giudicate "superlative", per il secondo classificato "assolutamente eccezionali", mentre per il ricorrente "spiccate", rilevando come tali valutazioni non trovino giustificazione nelle schede caratteristiche dei militari;

- la mancata considerazione per il ricorrente, ai fini della valutazione, degli incarichi di Responsabile della protezione dei dati personali della difesa", "Giudice militare presso la Corte Militare di Appello di Roma" e "Responsabile della protezione dei dati personali dell'Agenzia industria difesa", ricoperti dallo stesso e non menzionati nella scheda di valutazione;

- profili di eccesso di potere derivanti dalle differenti motivazioni sotto il profilo delle "qualità morali e di carattere risultanti dalla documentazione personale ed evidenziate specialmente nel grado rivestito", in quanto, il primo classificato è stato valutato "straordinario", il secondo classificato "assolutamente eccezionale", mentre il ricorrente "eccezionale", senza che ciò trovi riscontro dall'analisi della documentazione personale che non evidenzia l'esistenza di tali differenze, stante anche che il primo classificato ha riportato, nel periodo dal 25 settembre 2008 al31 luglio 2009 - allorché, nel Grado di Colonnello, prestava servizio quale Capo ufficio amministrazione - la valutazione di "superiore alla media" e, in una voce (l'aspetto esteriore), persino "nella media";

- profili di eccesso di potere derivanti dalla sottovalutazione degli incarichi svolti dal ricorrente e, al contrario, sopravvalutazione di quelli ricoperti dai controinteressati, con l'attribuzione del giudizio di "di assoluto valore" al primo classificato, "superlativo" al secondo classificato e "straordinario" al ricorrente, a fronte invece degli incarichi di livello asseritamente superiore svolti da quest'ultimo;

- profili di eccesso di potere relativamente alle "capacità intellettuali e di cultura effettivamente dimostrate nell'assolvimento degli incarichi (avuto anche riguardo degli eventuali titoli culturali, delle conoscenze linguistiche e delle pubblicazioni)", in quanto la Commissione ha valutato "eccezionale" il primo classificato, "assolutamente eccezionale" il secondo classificato e "di assoluto pregio" il ricorrente, senza considerare che il ricorrente ha conseguito due lauree, due master, due master di II livello, nonché la titolarità alla docenza universitaria ed è stato, altresì, autore di una pubblicazione; a fronte delle quali il secondo classificato risulta aver conseguito tre laure, due master e un master di II livello e il primo classificato una laurea e due master, così come il ricorrente avrebbe conseguito migliori valutazioni nell'ambito degli studi militari;

- profili di eccesso di potere rispetto alla valutazione dell'"andamento complessivo della progressione di carriera" degli Ufficiali, ritenuta per tutti "di primo piano", a fronte dei più importanti e poliedrici incarichi ricoperti dal ricorrente;

- profili di eccesso di potere relativamente agli encomi ricevuti;

- profili di eccesso di potere in senso assoluto, per essere stato il metro valutativo generale della Commissione di avanzamento incoerente, giacché fondato su un giudizio manifestamente incongruo e irragionevole, nonché di eccesso di potere in senso relativo rispetto al metro valutativo adottato con i controinteressati.

Si è costituito il Ministero della Difesa, a mezzo dell'Avvocatura Generale dello Stato, resistendo al ricorso.

Con ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha successivamente impugnato la nota di avvenuta pubblicazione dell'esito del procedimento di avanzamento al grado superiore, afferente alla valutazione dei Generali in servizio permanente effettivo dell'Esercito italiano, per il 2020, deducendone l'illegittimità derivata.

Si è costituita in giudizio l'Amministrazione intima resistendo al ricorso.
Motivi della decisione

1) Il ricorso si palesa infondato.

In punto di fatto, il Collegio rileva come sia risultato iscritto al quadro di avanzamento solo l'ufficiale primo classificato, mentre il secondo classificato, al pari del ricorrente, non ha conseguito la promozione.

In punto di diritto, il Collegio ritiene utile ricordare, in via preliminare, che il giudizio espresso dalla Commissione ai fini dell'avanzamento degli ufficiali costituisce una valutazione di merito insindacabile dal giudice amministrativo, se non entro limiti molto ristretti.

Come più volte affermato in giurisprudenza, il sistema di promozione per gli Ufficiali delle Forze Armate è caratterizzato da una valutazione in assoluto per ciascuno dei partecipanti, le valutazioni svolte dalla Commissione di avanzamento per la promozione al grado superiore sono connotate da ampia discrezionalità tecnica e hanno riguardo alla percezione globale e complessiva delle qualità manifestate dal militare.

Pertanto il sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo è assai limitato, poiché la discrezionalità tecnica della Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione (Cons. Stato, Sez. IV, 23 giugno 2015, n. 3146; TAR Lazio, Sez. I bis, 5 gennaio 2012, n. 134).

In definitiva, quanto può essere domandato al giudice amministrativo è limitato all'accertamento di una palese incoerenza e non omogeneità dei requisiti presi nel loro insieme, determinato da un errore nell'acquisizione dei fatti determinati oppure da un macroscopico errore nell'apprezzamento e nella valutazione degli stessi elementi, anche con riferimento ai diversi candidati. Il Collegio non può sostituire propri criteri di valutazione a quelli utilizzati dall'Amministrazione (Cons. Stato, Sez. IV, 28 dicembre 2016, n. 5505; TAR Lazio, Sez. I, 9 aprile 1997, n. 555).

In altre parole, l'incoerenza della valutazione deve emergere dall'esame della documentazione con assoluta immediatezza.

2) Per quanto riguarda le cesure di eccesso di potere in senso assoluto, nell'ambito della mancata iscrizione in quadro di un ufficiale, tale censura presuppone una figura di ufficiale con precedenti di carriera costantemente ottimi (tutti giudizi finali apicali, massime aggettivazioni nelle voci interne, conseguimento del primo posto nei corsi basici, di applicazione ed in quelli successivi di aggiornamento professionale), ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento (Cons. Stato Sez. IV, 22.11.2006, n. 6847; Cons. Stato Sez. IV, 1.3.2006, n. 1008), di modo che i sintomi di tale vizio potrebbero cogliersi esclusivamente quando nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell'intera carriera dell'ufficiale, da rendere a prima vista il punteggio attribuito del tutto inadeguato.

In ogni caso il vizio di eccesso di potere in senso assoluto, non è automaticamente riscontrabile sulla base del mero apprezzamento della eccellenza dei precedenti di carriera, poiché il giudizio di avanzamento a scelta comprende una valutazione estesa a numerosi fattori di apprezzamento che non consente di attribuire al possesso di certi requisiti automatiche aspettative di progressione in carriera (Cons. Stato Sez. IV, 01/03/2006, n. 1008). Non ricorre, quindi, il vizio di eccesso di potere in senso assoluto nel caso in cui l'ufficiale non abbia sempre ottenuto le massime aggettivazioni possibili nelle schede valutative, non risultando che sia sempre arrivato primo nei corsi ed abbia conseguito giudizi non apicali (Cons. Stato Sez. IV, 12/12/2005, n. 7037).

Con riferimento al caso di specie, ad avviso del Collegio, la censura si palesa generica e non dimostrata, non ravvisandosi nel giudizio della Commissione macroscopici ed evidenti elementi di irragionevolezza o arbitrarietà, in termini di valutazione attribuita.

D'altronde, alla luce degli elementi curriculari, non emerge che i titoli vanati dal ricorrente sono tali da far risultare manifestamente inadeguati il punteggi attribuito e, per altro verso, dalla documentazione caratteristica del suddetto ufficiale si evidenziano delle valutazioni non apicali, quali, in qualità di Ufficiale Subalterno, 2 Schede Valutative riportanti la qualifica di "Superiore alla Media" per 24 mesi.

3) Infondate risultano, altresì, le censure formulate con riferimento al vizio di eccesso di potere in senso relativo.

In via generale è opportuno ribadire che la promozione a scelta degli Ufficiali, disciplinata dal D.Lgs. n. 66 del 2010 del Codice dell'ordinamento militare, è caratterizzata da una valutazione in assoluto per ciascuno dei partecipanti, attraverso l'attribuzione di un punteggio complessivo che ne determina il posizionamento in graduatoria, e non da una comparazione tra i candidati; conseguentemente, l'iscrizione nel quadro di avanzamento deve essere valutata in base alla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli e non dall'esame comparativo dei singoli Ufficiali (TAR Lazio, Sez. I bis, 5 febbraio 2018, n. 1427; Cons. Stato, IV Sez., 23 ottobre 2017, n. 4860); tale sistema è stato ritenuto conforme ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento.

In questo senso, le valutazioni compiute dalle Commissioni superiori di avanzamento in sede di giudizio di avanzamento non si risolvono nella mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità (definibili solo mediante sfumate analisi di merito) e, per conseguenza, anche la valutazione giudiziale non può essere atomistica e parcellizzata, ma deve essere globale e complessiva, di modo che la rilevanza degli incarichi non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali sono sempre accertate in concreto. Pertanto, la cognizione del giudice amministrativo non può che essere limitata ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla Commissione, nel contesto di una valutazione caratterizzata da una elevata discrezionalità, riferendosi la stessa di regola ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono quindi definibili esclusivamente attraverso sfumatissime analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive caratteristiche, ossia una ponderazione che non si arresta alla semplice stima del numero e qualità dei titoli di ciascun interessato.

In altre parole, l'oggetto dell'esame del giudice non è il singolo o più elemento del curriculum del candidato, ma la valutazione complessivamente condotta dalla Commissione (ex multis, Consiglio di Stato, 4 gennaio 2018, n. 35).

Ciò implica che nel giudizio di avanzamento degli Ufficiali tutti gli elementi personali e di servizio, desunti dalla documentazione personale degli scrutinandi, assumono indivisibile rilievo, non essendo possibile scindere uno di essi per conferirvi un profilo decisivo (Cons. St., IV Sez.: n. 2240, 2649, 2650 del 2001; n. 2642 del 2000; n. 495 del 1998; n. 592 del 1997). Ne consegue che i membri della Commissione Superiore di Avanzamento possono compensare la mancanza di uno o più titoli da parte di alcuno tra i valutandi con la presenza di altri dati documentali ritenuti equivalenti o superiori, secondo l'ampia discrezionalità loro riconosciuta dalla normativa di settore (Cons. Stato Sez. IV, 16/01/2019, n. 400; Cons. Stato, Sez. IV, 7 dicembre 2015, n. 5565; Cons. St., IV Sez., n. 2994/2006).

Nel ricorso introduttivo il ricorrente ha svolto su alcuni profili una disamina comparativa rispetto alla posizione dei controinteressati, incentrata sull'illogicità delle differenze di valutazione attribuite.

Tale analisi, tuttavia, non è idonea ad evidenziare palesi incongruità del giudizio compiuto.

Nella specie, infatti, non emergono ictu oculi chiari sintomi di incoerenza o irragionevolezza negli esiti della valutazione contestata se raffrontato con quelli dei controinteressati.

Priva di vizi evidenti di illogicità si rileva la differenza di valutazione in ordine alle capacità professionali dimostrate durante tutta la carriera (avuto anche riguardo alle eventuali motivazioni degli elogi e degli encomi tributati), alle qualità morali e di carattere risultanti dalla documentazione personale ed evidenziate specialmente nel grado rivestito, agli incarichi svolti, alle capacità intellettuali e di cultura effettivamente dimostrate nell'assolvimento degli incarichi, all'andamento complessivo della progressione di carriera.

Non vi sono elementi per ritenere palesemente illogici o manifestamente irragionevoli le valutazioni attribuite al ricorrente, soprattutto in relazione al primo classificato, che è l'ufficiale che ha conseguito la promozione.

Da un lato, infatti, come già indicato, il ricorrente, a differenza dei due controinteressati, nel corso della sua carriera, in qualità di Ufficiale Subalterno, ha riportato in 2 Schede Valutative la qualifica non apicale di "Superiore alla Media" per 24 mesi e, inoltre, il quadro complessivo delle valutazioni, considerate le espressioni elogiative, e quello delle benemerenze - che in realtà sono state attribuite in maggior numero ai primi due classificati - non consentono di dedurre un vizio di illogicità o manifesta irragionevolezza del giudizio della Commissione.

Quanto agli incarichi svolti dal ricorrente e la doglianza relativa alla mancata valutazione degli incarichi di -OMISSIS-, l'assenza dell'indicazione di questi nella scheda di valutazione non vuol dire che gli stessi non siano stati considerati nelle valutazioni effettuate dalla Commissione, essendo contenuti nella documentazione caratteristica.

L'indicazione di alcuni incarichi caratterizzanti, così come di alcuni elementi inerenti al militare nella scheda di valutazione, non vuol dire che gli aspetti non richiamati non sono entrati nella valutazione complessiva effettuata ai fini del quadro di avanzamento.

Per ciò che concerne, invece, la rilevanza degli incarichi ricoperti del medesimo ricorrente rispetto a quelli dei controinteressati, il Collegio rileva che la valutazione degli incarichi degli Ufficiali scrutinandi rientra nel novero degli apprezzamenti rimessi alla Commissione Superiore di Avanzamento, la quale gode di un'ampissima discrezionalità, mentre il giudice amministrativo non è in grado di valutare la complessa realtà organizzativa e operativa dell'ambiente militare e, quindi, non è in grado di rilevare la palese abnormità dell'apprezzamento dell'importanza di un incarico rispetto ad un altro, se non in quei rari casi in cui si riesca a dimostrare che all'incarico in questione sia stato attribuito dalla Commissione un valore talmente sproporzionato in eccesso o in difetto da essere riconoscibile da chiunque (Tar Lazio, Roma, sez. I bis, 10 marzo 2014, n. 2746; 6 marzo 2019, n. 4299).

Oltretutto, va considerato che il livello degli incarichi non assume nemmeno un peso determinante nella valutazione della capacità professionali, dato che non rileva il dato "astratto" del grado e dell'importanza delle funzioni svolte "in sé considerate", bensì il dato "concreto" del "valore" dei risultati conseguiti e delle capacità "effettivamente dimostrate" nello svolgimento dell'incarico e delle "attitudini professionali" in questo manifestate che devono essere "sempre accertate in concreto" (Tar Lazio, Roma, sez. I bis, 5 aprile 2019, n. 7066), né parte ricorrente ha dimostrato che il suo rendimento è stato così superiore rispetto a quelli dei controinteressati nell'arco dell'intera carriera, ma anche negli ultimi periodi precedenti alla valutazione di avanzamento, da far ritenere illogiche le valutazioni effettuate dalla Commissione.

Inoltre, gli incarichi ricoperti dal soggetto ammesso al quadro di avanzamento non si presentano di valenza palesemente sottordinata, avendo lo stesso ricoperto prima l'incarico di -OMISSIS- e, successivamente, il delicato e complesso incarico di -OMISSIS- per 62 mesi.

Quanto al supposto non sempre esemplare rendimento del primo classificato, dimostrato a detta di parte ricorrente, dai giudizi non apicali riportati nella -OMISSIS-, la scheda in questione, in realtà riporta una qualifica finale di eccellente e note apprezzamento, con confortando il motivo di ricorso.

Per ciò che concerne, infine, il profilo delle capacità intellettuali e di cultura effettivamente dimostrate nell'assolvimento degli incarichi, le stesse non si limitano a essere valutate in base al solo numero dei titoli accademici conseguiti e dei corsi formativi frequentati, ben essendo anche tale valutazione rimessa alla discrezionalità della Commissione, che può bilanciare tali elementi con altre risultanze documentali, come ad esempio il rendimento complessivo (Cons. Stato, n. 8891/2020). In sostanza il riferimento quantitativo ai corsi frequentati dal ricorrente non è, pertanto, rilevante ai fini dell'avanzamento di carriera in quanto tali corsi sono solo una delle diverse categorie di titoli che devono essere valutati ai fini dell'espressione del giudizio sulle qualità culturali ed intellettuali.

4) Pertanto, il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti devono essere rigettati.

Stante le specifiche circostanze inerenti al ricorso, il Collegio ritiene sussistano gravi motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2021, con collegamento da remoto, ai sensi dell'art. 25 del D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito in L. n. 176 del 2020, come modificato dall'art. 1, comma 17 del D.L. 31 dicembre 2020, n. 183, convertito in L. n. 21 del 2021, con l'intervento dei magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente

Rosa Perna, Consigliere

Fabrizio D'Alessandri, Consigliere, Estensore