Sentenza

Premio di congedamento ex art. 1790 dal Codice dell'ordinamento militare.

Cons. Stato Sez. II, 28/07/2022, n. 6651
 REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4767 del 2019, proposto da Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Annamaria Santobuono, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e l'appello incidentale di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2022 il Cons. Fabrizio D'Alessandri e uditi per la parte appellata e appellante incidentale l'avvocato Giacomo Sgobba in sostituzione dell'avvocato Annamaria Santobuono;
Svolgimento del processo

Il Ministero della Difesa ha impugnato la sentenza n. -OMISSIS- resa inter partes dal T.A.R. -OMISSIS-, Sez. I bis, pubblicata in data 24 aprile 2019.

In particolare, l'odierno appellante, è stato ammesso alla ferma di leva prolungata biennale con decorrenza giuridica dal 1 ottobre 1993 ed amministrativa dal 16 ottobre 1993.

Ha partecipato ad un primo corso di studi, denominato "formazione professionale", svoltosi dal 21 ottobre al 15 dicembre 1993.

Ha superato il corso e è stato ammesso a un corso successivo, denominato "integrativo", svoltosi dal 16 dicembre 1993 al 19 gennaio 1994.

Al termine di tale corso, l'odierno appellato è stato sottoposto a un esame, superando soltanto due delle quattro materie di studio.

Conseguentemente, in data 12 febbraio 1994, è stato prosciolto d'autorità e collocato in congedo illimitato a decorrere dal 20 gennaio 1994, in ossequio al disposto dell'allora vigente art. 9, punto 2, lett. b), della L. 10 maggio 1983, n. 212, sulla scorta dei risultati insufficienti conseguiti all'esito della frequenza del corso integrativo.

Avverso tale provvedimento ha proposto ricorso al T.A.R. -OMISSIS- - -OMISSIS-, che lo ha accolto con sentenza n. -OMISSIS-, rilevando l'insufficienza di motivazione del giudizio negativo gravato.

In esecuzione della suddetta sentenza, l'Amministrazione ha riformulato il giudizio, con Det. del 7 ottobre 1998, confermando il provvedimento di proscioglimento, con una più articolata motivazione sulla base degli ulteriori elementi acquisiti dalla Scuola Sottufficiali della Marina Militare di -OMISSIS-.

Anche avverso tale ultimo provvedimento, l'odierno appellato ha proposto ricorso al T.A.R. -OMISSIS- - -OMISSIS- che, con ordinanza n. -OMISSIS-, ha sospeso in sede cautelare l'efficacia dell'atto gravato.

In ottemperanza alla predetta ordinanza cautelare, il militare è stato riammesso con riserva fino al prosieguo della ferma biennale ed è, pertanto, seguita la sua riammissione in servizio quale volontario in ferma biennale a decorrere dal 24 giugno 1999, a titolo precario e con riserva di definire la sua posizione di stato giuridico all'esito della decisione di merito.

Nelle more del giudizio, al termine del corso, nel luglio - settembre 2001, il militare ha sostenuto con successo gli esami di "fine corso", conseguendo votazioni superiori alla sufficienza in quasi tutte le materie.

Con sentenza n. -OMISSIS-, il T.A.R. -OMISSIS- ha dichiarato l'improcedibilità per sopravvenuta carenza d'interesse.

L'odierno appellato aveva, infatti, nelle more superato con esito positivo il corso integrativo (a cui era stato nuovamente ammesso a seguito della riammissione in servizio con riserva) e le iniziali valutazioni negative, riportate al termine del corso risalente al 1994, sono state assorbite da successive favorevoli valutazioni espresse dalla commissione esaminatrice in sede di esame alla fine del corso, frequentato a seguito della riammissione disposta il 9 giugno 1999, conseguendo votazioni superiori alla sufficienza in quasi tutte le materia.

Con istanza del 22 maggio 2017, l'odierno appellato ha richiesto:

- la ricostruzione sotto il profilo amministrativo, del periodo intercorrente dal 20 gennaio 1994 (data di avvenuto collocamento in congedo illimitato) al 24 giugno 1999 (data di riammissione in servizio attivo con riserva, in esecuzione di provvedimento cautelare);

- la ricostruzione ai fini pensionistici dal 1993 sino ad oggi;

- il pagamento del premio di congedamento.

A tale istanza, l'Amministrazione ha dato riscontro negativo con la nota n. M D GMIL REG2017 349681 dell'8 giugno 2017, avverso la quale l'appellato ha proposto ricorso al T.A.R. -OMISSIS-, che, con la sentenza impugnata in questa sede, lo ha parzialmente accolto.

In particolare, l'adito T.A.R. -OMISSIS- con la sentenza impugnata in questa sede:

- ha accolto il ricorso per quanto riguarda la pretesa alla ricostruzione giuridica della carriera, in base al presupposto di fatto che il T.A.R. -OMISSIS- - -OMISSIS- avrebbe statuito l'illegittimità dei provvedimenti di proscioglimento e di esclusione, i quali sono stati tempestivamente impugnati dall'odierno appellato e, pertanto, il rapporto di servizio contratto dallo stesso si deve considerare ricostituito ex tunc, a far data dal 20 gennaio 1994.

Ciò sulla base del principio di diritto secondo cui il dipendente pubblico che sia stato illegittimamente allontanato dal servizio ha diritto all'integrale ricostruzione della carriera, sia economica che funzionale, comprendendo tale diritto anche quello di ricevere la remunerazione relativa al periodo di tempo in cui il servizio non è stato prestato, solo quando l'allontanamento dal servizio sia stato tempestivamente impugnato e riconosciuto illegittimo in sede giurisdizionale;

- ha rigettato il ricorso con riferimento alla ricostruzione economica di carriera, non spettando al ricorrente il pagamento delle retribuzioni non corrisposte, in quanto il T.A.R. -OMISSIS- -OMISSIS- non ha disposto l'annullamento di un atto che ha determinato la cessazione o l'interruzione del rapporto di impiego già in corso;

- ha rigettato il ricorso per quanto riguarda il premio di congedamento, atteso che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, il suddetto premio spetta solo in caso di collocamento in congedo illimitato e per i soli concorrenti non idonei o non vincitori del concorso per il servizio permanente effettivo, avendo esso lo scopo di favorire il reinserimento nella vita civile dei soggetti che sono obbligati ad abbandonare il servizio militare senza aver conseguito alcun titolo a pensione:

- ha, infine, rigettato la pretesa di risarcimento dei danni morali, esistenziali e da perdita di chance, per il mancato assolvimento dell'onere probatorio gravante sulla parte ricorrente nelle controversie risarcitorie.

Il Ministero della Difesa ha gravato la suindicata sentenza, nella parte in cui ha accolto parzialmente il ricorso, censurando che l'accoglimento della pretesa alla ricostruzione giuridica della carriera sarebbe stata giustificata sull'asserita circostanza che il T.A.R. -OMISSIS- avrebbe statuito l'illegittimità dei provvedimenti di proscioglimento e di esclusione.

L'appellante Ministero sul punto rileva che nessuna sentenza del T.A.R. siciliano ha stabilito l'illegittimità del secondo provvedimento di proscioglimento e, in sostanza, l'assenza dei presupposti sostanziali per disporre il congedo illimitato.

Nello specifico, l'odierno appellato ha impugnato in primo grado, con due diversi ricorsi, sia il provvedimento iniziale di proscioglimento del 12 febbraio 1994 che quello successivo del 7 ottobre 1998, ma mentre il primo provvedimento è stato annullato dalla sentenza n. -OMISSIS-, ciò non è accaduto per il secondo provvedimento, che si era ripronunciato sull'esclusione con diversa motivazione.

Gli effetti di quest'ultimo provvedimento, infatti, sono stati sospesi con l'ordinanza cautelare n. -OMISSIS-, ma la successiva sentenza del medesimo T.A.R. n. -OMISSIS- non ha annullato l'atto in questione, limitandosi a pronunciare la sopravvenuta carenza di interesse alla pronuncia nel merito, in quanto il ricorrente aveva superato con esito positivo il corso integrativo (a cui era stato ammesso a seguito della riammissione in servizio con riserva) e le iniziali valutazioni negative, riportate al termine del corso risalente al 1994, sono state assorbite da successive favorevoli valutazioni espresse dalla commissione esaminatrice in sede di esame di fine corso.

La sentenza ha indicato il principio secondo cui "una pronuncia di merito sfavorevole al ricorrente ha effetto caducante sugli ulteriori atti adottati dall'Amministrazione, con il limite del c.d. principio di assorbimento. Ciò determina che l'effetto caducante non si esplica sugli atti ulteriori che assorbano, comunque, il provvedimento originariamente impugnato, operando una nuova verifica che si ponga come circostanza esterna e sopravvenuta", rilevando che "applicando tale principio di diritto al caso in esame, il ricorso in epigrafe dev'essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d'interesse, in quanto le valutazioni negative rese al termine del corso "integrativo" sono state superate ed assorbite dalla favorevoli valutazioni espresse dalla Commissione esaminatrice in sede di fine corso".

In sostanza, quindi, non è stata accertata giudizialmente l'illegittimità sostanziale del Provv. del 7 ottobre 1998 e, pertanto, non sussisterebbe il diritto alla ricostruzione della carriera che ha come presupposto tale illegittimità.

Si è costituito in giudizio l'odierno appellato resistendo all'appello.

Quest'ultimo ha, altresì, proposto appello incidentale relativamente al contenuto di rigetto della sentenza gravata.

In particolare ha impugnato sia la parte che non riconosce la ricostruzione della carriera dal punto di vista economico, sia il rigetto delle domande risarcitorie.

Quanto al primo punto, l'appellante incidentale ha dedotto l'erroneità della sentenza gravata. Quest'ultima, dopo aver affermato l'esistenza del principio secondo cui il dipendente pubblico che sia stato illegittimamente allontanato dal servizio ha diritto all'integrale ricostruzione della carriera, sia economica che funzionale, comprendendo tale diritto anche quello a ricevere la remunerazione relativa al periodo di tempo in cui il servizio non è stato prestato, non ha accolto la domanda della ricorrente che a seguito del proscioglimento, dichiarato illegittimo dalle sentenze del T.A.R., ha visto interrotto il suo rapporto di servizio con l'amministrazione.

Quanto alle domande risarcitorie, l'appellante incidentale ha contestato di aver soddisfatto il relativo onere probatorio.

All'udienza pubblica del 5 luglio 2022, l'appello è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione

1) L'appello principale deve essere accolto.

2) In punto di diritto, il Collegio condivide il principio, richiamato anche nella sentenza gravata, secondo cui il militare ha diritto al riconoscimento giuridico dell'anzianità di servizio, sia nell'ipotesi in cui vi sia una ritardata assunzione in servizio, sia nel caso in cui il servizio in corso venga interrotto a seguito di un provvedimento illegittimo.

In particolare, la restitutio in integrum agli effetti giuridici ed economici spetta al pubblico dipendente solo nel caso di sentenza che riconosca l'illegittima interruzione di un rapporto di lavoro già in corso e non anche nel caso in cui sia stata riconosciuta l'illegittimità del diniego di costituzione del rapporto stesso (T.A.R. Puglia Bari Sez. I, 1 agosto 2018, n. 1148; Consiglio di Stato, sez. V, 28 marzo 2017 n. 1419; Cons. Stato, sez. III, 2 marzo 2015, n. 1029). Come indicato nella sentenza gravata, infatti, il diritto alla retribuzione, in forza della natura strettamente sinallagmatica del contratto di lavoro, presuppone necessariamente l'avvenuto svolgimento dell'attività di servizio e che la piena reintegrazione del patrimonio del lavoratore deve reputarsi ammissibile solo in caso di illegittima interruzione di un rapporto di lavoro già in essere, ma non anche nel caso di illegittimo ritardo nella costituzione del rapporto di impiego stesso in quanto, in tale seconda fattispecie, spetta all'interessato solo il riconoscimento della medesima decorrenza ai fini giuridici attribuita a quanti siano stati nella medesima procedura nominati tempestivamente.

3) Nel caso di specie, l'accoglimento della pretesa relativa al riconoscimento giuridico del periodo di servizio - che non è stato effettivamente prestato dall'appellante in quanto congedato - è stata sostanzialmente motivata dalla sentenza gravata sulla scorta dell'intervenuto riconoscimento dell'illegittimità sostanziale del provvedimento di congedo.

In proposito, il Collegio rileva che, come indicato nella parte in fatto, il provvedimento che ha prosciolto d'autorità il militare e lo ha collocato in congedo illimitato a decorrere dal 20 gennaio 1994, in base all'insufficienza dei risultati conseguiti durante la frequenza del corso, è stato annullato dalla suindicata sentenza n. -OMISSIS- per difetto di motivazione.

A seguito di tale annullamento, tuttavia, l'Amministrazione ha riesercitato il potere, riesaminando la questione secondo il criterio "ora per allora", adottando un nuovo provvedimento con una diversa e più specifica motivazione, ribadendo la correttezza del provvedimento di congedo.

Tale nuovo provvedimento, sempre come più dettagliatamente indicato nella parte in fatto, è stato impugnato e sospeso in via cautelare dal T.A.R. siciliano, con conseguente immissione in servizio con riserva a decorrere dal 24 giugno 1999.

La sentenza del medesimo T.A.R. -OMISSIS-, che ha concluso il giudizio sulla sussistenza dei motivi di proscioglimento, non ha acclarato l'illegittimità dell'esclusione del febbraio 1994, ma si è pronunciata per la sopravvenuta causa di carenza di interesse in seguito alla frequenza e superamento finale corso integrativo del 1999, cui era stato ammesso a seguito della riammissione in servizio con riserva dopo l'ordinanza cautelare, senza quindi nessun effetto caducante, né riconoscimento dell'assenza dei requisiti per disporre il congedo, del provvedimento gravato del 7 ottobre 1998.

In particolare, la sentenza in esame ha evidenziato che, in conformità con la giurisprudenza amministrativa, "l'effetto caducante non si esplica sugli atti ulteriori che assorbano, comunque, il provvedimento originariamente impugnato, operando una nuova verifica che si ponga come "circostanza esterna e sopravvenuta".

Così, ad esempio, si è ritenuto che il superamento dell'esame di maturità, che il candidato abbia sostenuto a seguito di ammissione con riserva da parte del Giudice amministrativo, assorba il giudizio negativo di ammissione espresso dal Consiglio di classe, determinando l'improcedibilità del ricorso avverso l'originario provvedimento di non ammissione (Cfr. Cons. Stato, VI, 20 marzo 1996, n. 474; idem, VI, 25 marzo 1998, n. 178; idem, VI, 20 dicembre 1999, n. 2098; idem, VI, 5 marzo 2002, n. 1312).

Applicando tale principio di diritto al caso in esame, il ricorso in epigrafe dev'essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d'interesse, in quanto le valutazioni negative rese al termine del corso "integrativo" sono state superate ed assorbite dalle favorevoli valutazioni espresse dalla Commissione esaminatrice in sede di esame di "fine corso".

Risulta, quindi, fondato il motivo di appello principale formulato dall'Amministrazione non essendovi alcun accertamento della circostanza che alla data del 20 gennaio 1994, non vi fossero gli estremi per il congedo. Il provvedimento che ha confermato la presenza di tali presupposti per disporre il congedo non è stato annullato da alcuna sentenza, essendo basata la pronuncia di improcedibilità su un diverso e successivo provvedimento intervenuto a seguito della circostanza esterna e sopravvenuta del superamento delle prove del corso cui è stato ammesso in sospensiva, secondo il principio dell'assorbimento, che non ha in alcun modo quale presupposto l'assenza dei requisiti dell'iniziale congedo.

In accoglimento del ricorso principale la sentenza è, pertanto da riformare, in ordine al riconoscimento giuridico del periodo dal 1994 in poi, spettando tale riconoscimento giuridico all'appellato per i soli periodi nei quali è stato in servizio per effetto del provvedimento cautelare.

4) Da quanto indicato discende che il ricorso incidentale proposto è infondato, sia per quanto riguarda la pretesa del riconoscimento economico del servizio a partire dal 1994, sia per l'istanza risarcitoria.

Entrambe le domande necessitano l'avvenuto accertamento dell'assenza dei presupposti per disporre il congedo e, per quanto riguarda il riconoscimento giuridico, l'illegittima interruzione del servizio già in corso.

Tali presupposti non sussistono.

Per quanto riguarda l'interruzione del servizio di volontario a ferma prolungata, non è stata dimostrata l'assenza dei presupposti per il proscioglimento e, pertanto, che il rapporto si sia interrotto in assenza dei presupposti.

Stessa conclusione può essere tratta per l'istanza risarcitoria, non essendo stata dimostrata l'illeceità del comportamento dell'Amministrazione nell'interruzione del rapporto.

A quest'ultimo riguardo, peraltro, il Collegio condivide anche la valutazione di genericità e di assenza di prova del danno effettuata nella sentenza di primo grado.

5) E' infondato anche il ricorso incidentale nella parte in cui contesta il mancato riconoscimento del diritto al premio di congedamento, sulla scorta dell'affermazione che il militare sarebbe stato posto in congedo illimitato dal 22.09.2014 al 23.06.1999 e, quindi, ricorrerebbero gli estremi del suddetto beneficio.

La sentenza gravata ha, infatti, motivato la non spettanza del beneficio in quanto "il suddetto premio spetta solo in caso di collocamento in congedo illimitato e per i soli concorrenti non idonei o non vincitori del concorso per il servizio permanente effettivo, avendo esso lo scopo di favorire il reinserimento nella vita civile dei soggetti che sono obbligati ad abbandonare il servizio militare senza aver conseguito alcun titolo a pensione (Cons. Stato, 30 settembre 2013; n. 4861; TAR -OMISSIS-, n. 4901 del 2007; n. 5426 del 2007; n. 13696 del 2007).

Il premio di congedamento è stato istituito dalla L. 24 dicembre 1986, n. 958 (recante Norme sul servizio militare di leva e sulla ferma di leva prolungata) la quale, nell'art. 40, comma 1, disponeva: "Ai graduati e militari di truppa in ferma di leva prolungata all'atto del congedamento è corrisposto un premio pari a due volte l'ultima paga mensile percepita per ogni anno o frazione superiore a sei mesi di servizio prestato."

L'art. 40 è stato poi abrogato dal Codice dell'ordinamento militare che ora regola la fattispecie all'art. 1790, ai sensi del quale "Ai graduati e ai militari di truppa in ferma di leva prolungata è corrisposto un premio di congedamento pari a due volte l'ultima paga mensile percepita per ogni anno o frazione superiore a sei mesi di servizio prestato, se gli stessi non sono transitati in servizio permanente effettivo.".

La ratio del premio di congedamento deve essere individuata nel senso di voler assicurare uno speciale indennizzo una tantum per facilitare il reinserimento nella società dei militari in ferma prolungata e, pertanto, il premio di congedamento, da un lato, ha il suo presupposto legittimante nella posizione del soggetto che è costretto ad abbandonare il servizio militare, senza aver conseguito alcun titolo a pensione, per essere reinserito nella vita civile; dall'altro, non spetta ai militari che cessano dalla ferma per passare al servizio permanente effettivo o comunque per entrare in maniera stabile nei ruoli di una delle Forze Armate, o delle Forze di Polizia militari o civili, fruendo di un congruo trattamento retributivo (Cons. Stato, Sez. II, 04-05-2020, n. 2834).

Dall'indicata ratio si evince che il premio di congedamento spetta a quei militari a ferma prolungata che hanno completato la ferma prolungata ma non sono transitati in servizio effettivo e non al militare congedato in corso di ferma prolungata per essere venuto meno uno dei presupposti, come nel caso di specie.

La pretesa è pertanto infondata, sia se si considera la vicenda complessiva del militare, ormai in servizio effettivo, sia se la si vuole cristallizzare al momento del congedo in forza della circostanza che lo stesso è stato anticipato per il venir meno dei presupposti per la ferma.

6) Da rigettare è, infine, il motivo di appello incidentale volto a contestare la mancata compensazione delle spese di lite.

Il Collegio al riguardo richiama il principio secondo cui il giudice di primo grado ha amplissimi poteri discrezionali in ordine al riconoscimento dei pur eccezionali e tassativi motivi divisati dall'art. 92 c.p.c. per far luogo alla compensazione delle spese, con il solo limite, in pratica, che non può condannare alle spese di lite la parte risultata vittoriosa o disporre statuizioni abnormi (Cons. Stato Sez. VI, 31/08/2021, n. 6121; Cons. Stato Sez. IV, 02/08/2021, n. 5665).

7) Per quanto indicato l'appello principale deve essere accolto, con riforma in parte qua della sentenza gravata, mentre l'appello incidentale deve essere rigettato.

Le specifiche circostanze inerenti al ricorso in esame costituiscono elementi che militano per l'applicazione dell'art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall'art. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, accoglie l'appello principale, riformando in parte la sentenza gravata nei termini di cui in motivazione, e rigetta l'appello incidentale.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 luglio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Luttazi, Presidente FF

Carla Ciuffetti, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Fabrizio D'Alessandri, Consigliere, Estensore

Stefano Filippini, Consigliere 

MASSIMA: La ratio del Premio di congedamento ex art. 1790 dal Codice dell'ordinamento militare., deve essere individuata nel senso di voler assicurare uno speciale indennizzo una tantum per facilitare il reinserimento nella società dei militari in ferma prolungata e, pertanto, il premio di congedamento, da un lato, ha il suo presupposto legittimante nella posizione del soggetto che è costretto ad abbandonare il servizio militare, senza aver conseguito alcun titolo a pensione, per essere reinserito nella vita civile; dall'altro, non spetta ai militari che cessano dalla ferma per passare al servizio permanente effettivo o comunque per entrare in maniera stabile nei ruoli di una delle Forze Armate, o delle Forze di Polizia militari o civili, fruendo di un congruo trattamento retributivo. Dall'indicata ratio si evince che il premio di congedamento spetta a quei militari a ferma prolungata che hanno completato la ferma prolungata ma non sono transitati in servizio effettivo e non al militare congedato in corso di ferma prolungata per essere venuto meno uno dei presupposti, come nel caso di specie. (Riforma in parte T.A.R. estremi omessi.)