Sentenza

È la Capitaneria di Porto a disciplinare i posti barca per le imbarcazioni nel porto turistico

Cons. Stato Sez. V, Sent., (ud. 28/03/2023) 31-05-2023, n. 5365


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5718 del 2016, proposto da M.D.C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Greco De Pascalis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, piazza Giuseppe Mazzini 56;

contro

Comune di Cervia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Fiorenza, con domicilio eletto presso lo studio E Associati Studio Legale Zunarelli in Roma, piazza dei Santi Apostoli n.66;

nei confronti

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Capitaneria di Porto di Ravenna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 388/2016

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Cervia e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Capitaneria di Porto di Ravenna;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 28 marzo 2023 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti gli avvocati Scalini in sostituzione di Fiorenza, Greco de Pascalis;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. In accoglimento del ricorso del Comune di Cervia la sentenza impugnata ha annullato l'ordinanza n.12 del 2010 della Capitaneria di Porto di Ravenna, con cui sono state disciplinate le modalità di riserva dei posti barca per le imbarcazioni in transito nel porto turistico di M.D.C.. Dopo aver confermato l'obbligo del concessionario di mantenere il 10% dei posti barca disponibili, collocati sul pontile 1 all'ingresso del porto, l'ordinanza ha diversamente modulato, in ragione dei differenti periodi dell'anno, l'uso della quota di riserva da parte del concessionario. Per quanto di specifico interesse, l'ordinanza ha consentito alla società concessionaria M.D.C. S.r.L., odierna appellante, di disporre di tutti gli ormeggi presenti nel porto, ivi compresi quelli del pontile 1, obbligandola, in caso di necessità (ossia di richiesta di un'imbarcazione in transito), a sgomberare il (o i) posto/i occupato/i, per metterlo/i a disposizione del richiedente in transito.

2. Tuttavia, la sentenza ha statuito che l'autorità portuale avesse debordato dalle sue competenze, invadendo le attribuzioni dell'amministrazione comunale ricorrente, quale ente locale gestore del demanio portuale, nonché quale parte concedente subentrata nel rapporto concessorio con la parte appellante dal 2010, relativo ad un porto di interesse regionale.

2. Avverso la decisione propone appello la concessionaria contestando la violazione dell'art.59 del D.P.R. n. 328 del 1952 e la violazione delle norme in tema di competenza delle attribuzioni statali in materia di regolazione e uso dei posti barca riservati alla sicurezza della navigazione.

3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e trasporti ed il Comune di Cervia. Quest'ultimo, contestando l'avverso dedotto, dopo aver eccepito l'inammissibilità dell'appello per sopravvenuta carenza di interesse, ne ha chiesto, in subordine, il rigetto.

4. Tanto premesso va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità dell'appello per carenza di interesse opposta dalla parte appellata, fondata sulla circostanza della sopravvenuta decadenza dalla concessione della parte appellante.

E' vero infatti che, nei confronti di costei, è stata pronunciata, all'esito di ben due procedimenti diversi, fondati su differenti presupposti, la decadenza dalla concessione, ma è anche vero che entrambi i provvedimenti sono stati impugnati dalla concessionaria, che ha avviato due distinti procedimenti giurisdizionali, che non risultano essere stati definiti da sentenze inoppugnabili. Dunque tuttora sussiste l'interesse in capo alla parte appellante a coltivare il presente gravame.

5. Venendo al merito, si osserva che il giudice di prime cure ha ritenuto che la competenza dell'atto, qualificato quale atto di gestione del Demanio Marittimo di un porto di interesse regionale, spettasse al Comune di Cervia, ossia all'ente locale al quale erano state trasferite titolarità e funzioni su quel bene in base al D.Lgs. n. 85 del 2010.

La sentenza ha anche rilevato che, poiché l'atto della Capitaneria aveva inciso sul contenuto della concessione rilasciata alla parte appellante, originariamente dalla Capitaneria di porto, il 5 febbraio del 2007, ma nel cui rapporto era successivamente subentrata la parte appellata, in quanto titolare del bene demaniale, l'invasione di attribuzioni operato dalla Capitaneria di Porto sarebbe in re ipsa.

Ad ulteriore conforto delle sue convinzioni, il TAR ha richiamato la Circolare n.855 del 23 settembre del 2009 del Ministero delle Infrastrutture e trasporti- Direzione generale per i porti, la quale, a seconda della titolarità del bene, nella lettura del giudice di prime cure, riserverebbe alle autorità concedenti il potere di disciplinare la riserva del 10% dei posti.

6. Il primo motivo di appello contesta alla sentenza impugnata di aver ritenuto l'incompetenza della Capitaneria di Porto all'emanazione del provvedimento impugnato, nonostante, con l'ordinanza impugnata, quest'ultima avesse esercitato il potere, attribuitole dalla legge, di curare la sicurezza in mare. In altre parole, il motivo contesta la natura di atto gestorio della concessione demaniale che il giudice di prime cure ha attribuito all'ordinanza controversa.

6.1. Il motivo è fondato.

Innanzitutto la competenza della Capitaneria di Porto in materia trova conferma nell'articolo 59 del Regolamento della navigazione marittima, approvato con D.P.R. n. 328 del 1952, tuttora vigente, che, fra le materie oggetto delle ordinanze di polizia marittima, ricomprende anche quella relativa alla "ripartizione degli spazi acquei per lo stazionamento delle imbarcazioni".

In base alla normativa vigente, la Capitaneria di porto è da ritenersi dunque tuttora competente per tutto ciò che riguarda la sicurezza della navigazione.

Il ridetto sintagma richiama il principio, di valenza anche internazionale, della sicurezza e del soccorso in mare, dunque - ritiene il Collegio - esso non può che essere interpretato nella sua più ampia estensione. E' gioco forza ritenere che, nell'ambito di questa vasta competenza debbano essere allora ricomprese anche le scelte relative alla distribuzione e gestione dei posti riservati alle imbarcazioni in transito che abbiano bisogno di un ricovero nel porto turistico.

Tanto emerge dalla finalità di tale previsione che, indubitabilmente, ha lo scopo di garantire, in ogni momento dell'anno, ad imbarcazioni in difficoltà e/o comunque che per qualsiasi motivo ne abbiano necessità, la possibilità di ormeggiarsi temporaneamente nel primo posto disponibile nel porto più vicino alla loro posizione. Si tratta, come è evidente, di una finalità che si ricollega strettamente al sopra-indicato principio di sicurezza dei mari.

6.2. Non è invece altrettanto convincente la motivazione, che secondo la parte appellata, sorreggerebbe la previsione della quota di riserva: per quest'ultima, invece che esclusivamente le esigenze di sicurezza, anche in questo caso andrebbero adeguatamente valorizzate quelle connesse all'uso turistico del porto, che dovrebbero ritenersi se non prevalenti, quanto meno equivalenti alle prime. E poiché queste ultime sono di esclusiva competenza dell'ente locale concedente, anche da un punto di vista funzionale sarebbe riconfermata la competenza in materia della parte appellata.

La prospettazione non è condivisibile perché le esigenze di sicurezza della navigazione, nell'ambito del diritto consuetudinario dei mari, hanno fondamentale importanza, riconnessa al supremo principio del soccorso ai naviganti che impone di ritagliare - dall'ambito delle competenze riconosciute all'ente gestore - una sfera di funzioni che tuttora deve necessariamente restare riservata all'autorità marittima, alla quale spetta, in via esclusiva, la tutela dai pericoli derivanti dal mare di chiunque, e in qualunque condizione, vi si trovi.

Al contempo, le ragionevoli indicazioni della parte appellata, che segnala l'esigenza di coordinare le competenze dei vari enti in materia di gestione dei porti, è comunque assicurata dalla possibilità offerta agli enti titolari di poteri concorrenti, di partecipare, in funzione consultiva, al procedimento regolativo della quota di riserva. E, si osserva, tale possibilità è stata rispettata nel caso di specie dal momento che la Capitaneria, prima di provvedere, ha per l'appunto acquisito i pareri del Comune di Cervia e della concessionaria.

6.3. Quanto alla circostanza, pure valorizzata dalla parte appellata, che rappresenta che la prescrizione relativa al rispetto della percentuale dei posti barca riservata alle imbarcazioni in transito, era espressamente richiamata dalla concessione rilasciata a M.D.C., si osserva che questo semplice riferimento non può ritenersi dimostrativo della sua tesi, per plurime ragioni.

Innanzitutto perché, a tutto voler concedere, si tratterebbe di una competenza che l'ente locale concedente si sarebbe auto-attribuito, senza alcuna norma di legge che la prevedesse in modo espresso, in contrasto col secondo comma dell'art.97 della Costituzione.

In secondo luogo, pare al Collegio che la detta prospettazione attribuisca a detto richiamo una valenza ultronea che non è confortata da un'interpretazione sistematica del contenuto dell'atto.

Il riferimento al rispetto della quota dei posti barca ivi effettuato, sembra piuttosto rappresentare il consueto richiamo, contenuto in tutti i provvedimenti concessori, che correttamente sono soliti subordinare le modalità di fruizione del bene concesso, al rispetto di tutte le norme vigenti, ivi comprese, per l'appunto, quelle disciplinanti la quota di riserva. Nulla più di questo pare potersi evincere dalla clausola in esame.

6.4. Quanto alla circolare n.855 del 2009 del MIT, si osserva prima di tutto che ha, al più, valenza interpretativa e giammai potrebbe derogare a quanto previsto dall'articolo 59 del D.P.R. n. 328 del 1952.

In secondo luogo, e comunque, non pare vi si possa evincere una chiara indicazione interpretativa attributiva della competenza all'ente locale della gestione della quota dei posti barca riservati ai naviganti.

La circolare, infatti, si limita a prevedere la possibilità, per l'ente gestore di imporre la previsione del 10 % quale elemento di disciplina della concessione, non casualmente qualificando la relativa determinazione quale espressione di volontà contrattuale, ma nulla dice espressamente su quale sia l'autorità competente a prevederlo ed a gestirlo nelle sue modalità applicative.

Soprattutto quell'atto sembra, per così dire, voler confinare il relativo potere ed i suoi effetti nei limiti del rapporto tra concedente e concessionario, viceversa, a proposito dell'ordinanza controversa, si discute di provvedimento generale, valido erga omnes, sebbene nel caso di specie abbia operato nei confronti della sola parte appellante, quale esclusiva concessionaria del porto turistico.

In altre parole, ritiene il Collegio che quella circolare autorizzi il concedente alla gestione della quota di riserva dei posti, nell'ambito dello specifico rapporto con il concessionario, e tuttavia che l'autorità titolare del bene ciò possa fare ma nel rispetto ei poteri regolativi della riserva, di competenza dell'autorità marittima, e, nel caso di specie, della Capitaneria di Porto.

7. Conclusivamente questi motivi inducono ad accogliere l'appello, e, per l'effetto, a rigettare il ricorso proposto in primo grado dal Comune di Cervia.

La novità della questione e le incertezze, anche giurisprudenziali, in ordine ai principi applicabili, rappresentano giustificati motivi per compensare le spese dei due gradi di giudizio.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l'effetto, in riforma della sentenza di primo grado, rigetta il ricorso introduttivo del presente giudizio.

Compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere