Sentenza

Indennità spettante al personale militare e alle forza di polizia in caso di trasferimento d'autorità

T.A.R. Molise Campobasso Sez. I, Sent., (ud. 06/09/2023) 12-09-2023, n. 240

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;sul ricorso numero di registro generale 221 del 2023, proposto dal sig. R.N., rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Ruta e Margherita Zezza, con domicilio digitale come da PEC estratta dal Registro di Giustizia;

contro

Il Comando Generale della Guardia di Finanza, il suo Comando Provinciale e Regionale di Campobasso e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, tutti in persona del Ministro legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Campobasso, alla via Insorti D'Ungheria, n.74;

per l'accertamento - se del caso previo annullamento e/o disapplicazione e/o declaratoria di illegittimità dei provvedimenti impugnati, ed in particolare del provvedimento recante prot. (...) notificato in data 19.05.2023 e di tutti gli atti allo stesso presupposti, conseguenti e/o connessi, ivi inclusa, ove necessario, la circolare n. (...) del 16.07.2020 del comando generale della Guardia di Finanza, il parere dell'organo di vertice ivi menzionato e la nota interlocutoria prot. (...) del Comando regionale del Molise -

e, pertanto, per la declaratoria del diritto del ricorrente alla corresponsione dei trattamenti economici di trasferimento ex L. 29 marzo 2001 n. 86, di prima sistemazione ex L. 18 dicembre 1973 n. 836 e per trasferimento d'autorità ex D.P.R. 18 giugno 2002, n. 164 e successive modifiche ed integrazioni, in ragione del trasferimento d'autorità determinatosi a seguito della soppressione della Brigata di Agnone;

e la condanna dell'Amministrazione a pagare in favore del ricorrente, nella misura ad egli spettante per legge, le somme dovute ai titoli suddetti, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali dalla data del trasferimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comando Generale della Guardia di Finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 settembre 2023 il dott. Roberto Ferrari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1) Con il ricorso in epigrafe il sig. R.N., brigadiere della Guardia di Finanza attualmente in servizio presso il Comando Provinciale di Campobasso, ha impugnato il diniego opposto dall'Amministrazione di appartenenza alla sua istanza di applicazione dell'indennità prevista all'art. 1, co. 1, della L. 29 marzo 2001, n. 86, all'art. 21 della L. 18 dicembre 1973, n. 836 ed all'art. 47, co. 5, del D.P.R. 18 giugno 2002, n. 164.

2) Si tratta dell'indennità spettante al personale militare e alle forza di polizia in caso di trasferimento d'autorità, regolata da ultimo dall'art. 1, comma 163, della L. n. 228 del 2012 (legge di stabilità per l'anno 2013) che, con l'introduzione del comma 1 bis all'art. 1 della L. n. 86 del 2001, ne ha circoscritto i presupposti stabilendo che: "L'indennità di cui al comma 1, nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d'autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni".

Nell'odierno giudizio forma oggetto di controversia, in particolare, la sussistenza del diritto al conseguimento dell'indennità in parola nel caso in cui il trasferimento sia avvenuto quando il dipendente aveva espresso una conforme preferenza di sede, su sollecitazione dell'Amministrazione, in seguito alla "soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni" di precedente appartenenza.

3) Nello specifico la vicenda ha riguardato la soppressione della Brigata di Agnone, in vista della quale l'Amministrazione, con nota prot. n. (...) del 23.09.2015, ebbe a comunicare che il personale ivi in servizio avrebbe potuto presentare istanza di trasferimento per "a) reparti/sedi ricompresi nell'ambito del Comando Regionale Molise; 2) le Compagnie di Lanciano (CH), Vasto (CH) e Sulmona (AQ); 3) la Stazione S.A.G.F. di Roccaraso", e che, in caso di mancata partecipazione alla "procedura di reimpiego" "a domanda", il personale interessato sarebbe stato trasferito "d'autorità".

In tale contesto il ricorrente chiese ed ottenne il trasferimento presso il Comando Regionale del Molise.

Alcuni suoi colleghi, che pure avevano indicato preferenze di sedi di trasferimento, instarono allora subito per ottenere l'indennità di che trattasi, ma ricevettero il diniego dell'Amministrazione: tanto "in ottemperanza alla circolare n. (...) in data 11.12.2014 del 5 Comando Generale/Ufficio Pe.I.S.A.F.", e sul presupposto che i relativi trasferimenti fossero avvenuti "con procedura "a domanda" attivata dagli stessi interessati".

Detto diniego venne indi impugnato dagli istanti con ricorso innanzi a questo Tribunale, deciso con sentenza di accoglimento n. 5/2020, poi confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 743/2023.

4) Sulla scorta della citata sentenza di questo TAR, il ricorrente in epigrafe nel gennaio del 2020 proponeva la medesima istanza dei suoi colleghi.

La medesima veniva riscontrata dall'Amministrazione con la nota (foglio) n. (...) del 29.1.2020, nella quale si denegava la corresponsione dell'indennità, seppure solo in via interlocutoria e in attesa della pronuncia di secondo grado nel giudizio instaurato dai predetti colleghi cui innanzi si è fatto cenno; più di recente l'Amministrazione ha opposto un definitivo diniego con la nota qui impugnata n. 31583/23, a fronte di una reiterata istanza del ricorrente, proposta in seguito alla favorevole pronuncia del Consiglio di Stato n. 743/2023.

Nella nuova nota il diniego dell'Amministrazione è stato affidato a due distinti argomenti: a) "la circolare n. (...) del 16.07.2020 del comando generale della guardia di finanza … non contempla la possibilità di concedere l'indennità di trasferimento al "personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa - anche se distante oltre 10 km - a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti e relative articolazioni"; b) "la non estensibilità erga omnes dei giudicati amministrativi, i quali hanno effetto limitatamente alle sole parti del giudizio nel cui ambito siano state emesse le relative pronunce …".

5) Con il ricorso odierno il brigadiere N. ha chiesto il riconoscimento del proprio diritto al conseguimento dell'indennità di trasferimento in discussione, affidando il gravame ad un unico e articolato motivo, nel quale ha censurato in prima battuta la "Violazione ed errata applicazione "dell'art. 1, co. 1 e comma 1 bis, della L. 29 marzo 2001, n. 86, dell'art. 21 della L. 18 dicembre 1973, n. 836 e dell'art. 47, co. 5, del D.P.R. 18 giugno 2002, n. 164"; in secondo luogo gli atti gravati sono stati impugnati sotto il profilo del difetto di motivazione e dell'eccesso di potere per illogicità manifesta, deducendo in particolare: "Violazione ed errata applicazione dell'art. 3 della L. n. 241 del 1990 e ss.mm.ii. - Difetto di motivazione e difetto dei presupposti di Fatto e di diritto - Errore di fatto e di diritto; - Eccesso di potere per illogicità manifesta".

A fondamento delle proprie doglianze l'interessato ha prevalentemente richiamato gli orientamenti giurisprudenziali ormai consolidati che, nell'accogliere analoghi ricorsi, hanno fornito l'interpretazione secondo cui il trattamento indennitario in discussione spetta per il sol fatto che il trasferimento sia stato comunque determinato dalla soppressione della Brigata di appartenenza, indipendentemente dal punto se in concreto esso sia avvenuto in forza di una procedura denominata come "a domanda", o invece "d'ufficio".

Tale impostazione troverebbe fondamento, oltre che nelle sentenze già richiamate, pronunciate proprio nelle identiche vicende occorse ai colleghi a seguito della soppressione della medesima Brigata di Agnone, anche nella sentenza dell'A.P. del Consiglio di Stato n. 1/2016, con la quale il Consiglio ha affermato quanto segue: "assume un valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origina da una scelta esclusiva dell'Amministrazione militare che, per la miglior cura dell'interesse pubblico, decide di sopprimere un reparto (o una sua articolazione) obbligando inderogabilmente i militari di stanza a trasferirsi presso la nuova sede, ubicata in un altro luogo, onde prestare il proprio servizio. Viene integrato, dunque, il primo indefettibile presupposto divisato dalla legge quale elemento costitutivo del diritto di credito alla corresponsione della relativa indennità di trasferimento e, al contempo, si disvela la natura e la portata della clausola di gradimento che ad esso eventualmente accede (ovvero dell'istanza di trasferimento sollecitata in conseguenza della soppressione del reparto di appartenenza del richiedente".

6) Si è costituita in giudizio l'Amministrazione intimata, che ha difeso la legittimità del diniego di corresponsione dell'indennità oggetto di richiesta in ragione del disposto della circolare del "Comando Generale, I Reparto/Ufficio personale Ispettori, Sovrintendenti, Appuntati e Finanzieri" n. (...) dell'11.12.2014, avente ad oggetto "Procedure di reimpiego del personale I.S.A.F in forza ai reparti del corpo oggetto di soppressione". Tale circolare, nell'interpretare la disciplina normativa in questione, manterrebbe infatti ben ferma la distinzione tra "trasferimento d'autorità" e "trasferimento a domanda"; e quest'ultimo, secondo la difesa erariale, troverebbe spazio anche nelle ipotesi -analoghe a quella di causa- in cui, nell'ambito di un procedimento di trasferimento di autorità già avviato, sopravvenga una domanda del potenziale destinatario del trasferimento, volta ad esprimere una preferenza fra le possibili nuove sedi di destinazione.

Secondo questo percorso argomentativo, nel caso in esame l'Amministrazione avrebbe quindi "rinunciato" ad esercitare il proprio potere autoritativo di trasferimento (come nel caso dei richiamati colleghi di Brigata del ricorrente) allorquando il dipendente aveva manifestato la propria preferenza di trasferimento verso il suo attuale luogo di lavoro.

In tale ipotesi, conclude la difesa erariale, non sarebbe pertanto dovuta alcuna indennità, "non ravvisandosi per il pubblico dipendente alcun disagio meritevole di essere economicamente compensato".

Ad ulteriore argomento, nella propria memoria difensiva, l'Avvocatura ha richiamato alcuni pronunciamenti di primo grado che avrebbero avvalorato l'impostazione restrittiva a fondamento del diniego impugnato (decisioni, tuttavia, successivamente riformate dal Consiglio di Stato).

7) Alla camera di consiglio del 6 settembre 2023 il Collegio, dato avviso alle parti della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a., ha trattenuto la causa in decisione.

8) Il ricorso è fondato e merita accoglimento.

8.1) Giova ricordare che la questione sottoposta all'esame del Collegio, a seguito di orientamenti giurisprudenziali divergenti, è stata devoluta a suo tempo all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che con la già citata sentenza n. 1/2016 ha enunciato, sul tema, il seguente principio: "Prima dell'entrata in vigore (al 1 gennaio 2013) dell'art. 1, co. 163, L. 24 dicembre 2012, n. 228 - che ha introdotto il comma 1-bis nell'art. 1, L. 29 marzo 2001, n. 86 - spetta al personale militare l'indennità di trasferimento prevista dal comma 1 del medesimo articolo, a seguito del mutamento della sede di servizio dovuto a soppressione (o diversa dislocazione) del reparto di appartenenza(o relative articolazioni), anche in presenza di clausole di gradimento (o istanze di scelta)della nuova sede, purché ricorrano gli ulteriori presupposti individuati dalla norma, ovvero una distanza fra la nuova e l'originaria sede di servizio superiore ai 10 chilometri e l'ubicazione in comuni differenti".

Di conseguenza, si presenta ineludibile l'adesione del Tribunale all'autorevole avviso secondo il quale, indipendentemente dall'antecedente immediato del trasferimento, che può essere costituito - come nel caso in esame - anche da una preferenza di sede "sollecitata", in quanto derivante dalla comunicazione di soppressione della struttura di appartenenza, ai fini del conseguimento dell'indennità di che trattasi è decisiva la scaturigine, volontaria o necessitata, dell'istanza di trasferimento.

Ebbene, nell'odierna vicenda (proprio come nei precedenti, già menzionati casi dei colleghi del ricorrente) l'origine dell'istanza di trasferimento va indubitabilmente rinvenuta nella chiusura della Brigata di Agnone: sicché l'istanza stessa non può che ritenersi necessitata.

In argomento, come affermato dal medesimo Consiglio di Stato nella vicenda, nel trattare i giudizi instaurati dai colleghi del ricorrente, "assume un valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origina da una scelta esclusiva dell'Amministrazione militare che, per la miglior cura dell'interesse pubblico, decide di sopprimere un reparto (o una sua articolazione) obbligando inderogabilmente i militari di stanza a trasferirsi presso la nuova sede, ubicata in un altro luogo, onde prestare il proprio servizio. Viene integrato, dunque, il primo indefettibile presupposto divisato dalla legge quale elemento costitutivo del diritto di credito alla corresponsione della relativa indennità di trasferimento e, al contempo, si disvela la natura e la portata della clausola di gradimento che ad esso eventualmente accede (ovvero dell'istanza di trasferimento sollecitata in conseguenza della soppressione del reparto di appartenenza del richiedente)" (Consiglio di Stato, Sezione II, n. 743/2023).

Su queste basi la stessa sentenza d'appello ha quindi agevolmente concluso che, stante la presenza di una previa soppressione di una sede di lavoro, l'istanza di trasferimento "risulta indotta ed etero determinata, nel senso che la stessa non è volta a perseguire un miglioramento della condizione lavorativa rispetto allo status quo, ma a limitare gli svantaggi derivanti dalla scelta di macro-organizzazione dell'ente datoriale, che resta la causa prima ed assorbente del trasferimento" (sentenza n. 743/2023 cit.).

8.2) In senso contrario non valgono le motivazioni espresse dall'Amministrazione nell'impugnata nota n. 31583/23, richiamante l'art. 1, comma 1 bis, della L. n. 86 del 2001 lì dove stabilisce che "L'indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d'autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni".

Nell'interpretazione dell'Amministrazione, poggiante sulla sua circolare n. 181841/20, la nozione di "sede limitrofa" andrebbe intesa in un'accezione "amministrativa" piuttosto che meramente "geografica", ossia avendo riguardo alla circoscrizione territoriale propria delle sedi di servizio interessate.

Tale interpretazione è stata tuttavia già superata dall'ormai consolidata giurisprudenza richiamata dal ricorrente, in seno alla quale è stato osservato come "… ineludibili esigenze di coerenza sistematica impongano di fare applicazione del medesimo criterio geografico espressamente richiamato dal comma 1, e quindi di riferire il limite in questione al comune che ospita la sede di destinazione, sicché la corresponsione dell'indennità si giustifica soltanto in caso di trasferimento in una sede situata in un comune non confinante con quello che ospita la sede di provenienza" (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 20.09.2018 n. 5467; nello stesso senso, Sez. IV, 2.10.2019 n. 6588).

E non vi è dubbio che nell'odierna vicenda il trasferimento dell'interessato - come già quello dei suoi colleghi precedenti ricorrenti- ne abbia determinato lo spostamento dalla Brigata di Agnone ad altri uffici dislocati in aree non "limitrofe", poiché geograficamente non confinanti.

8.3) Del tutto irrilevante si presenta poi l'ulteriore motivazione addotta con l'ultimo diniego impugnato, fondata sulla "non estensibilità erga omnes dei giudicati amministrativi, i quali hanno effetto limitatamente alle sole parti del giudizio nel cui ambito siano state emesse le relative pronunce … ".

E' agevole rilevare come il richiamo al favorevole giudicato contenuto nell'ultima istanza presentata dal ricorrente fosse collegato alla precedente nota dell'Amministrazione n. prot. (...), con la quale la medesima aveva sostanzialmente rinviato una disamina definitiva dell'istanza del richiedente all'esito del giudizio allora pendente in Consiglio di Stato: onde l'interessato, tempo dopo, si è limitato ad allegare la circostanza che il detto giudizio si era ormai concluso con la sentenza n.743/2023.

Va poi soggiunto che il richiamo alla favorevole sentenza del Consiglio di Stato, con il corollario dell'estensione interpretativa del relativo giudicato, non poteva neppure celare un intento elusivo di termini di decadenza spirati, vertendosi in materia di atti paritetici (consistenti nel riconoscimento di diritti patrimoniali da far valere nell'ordinario termine di prescrizione), ma valeva semplicemente a rafforzare le ragioni giuridiche già ampiamente esposte nella stessa istanza del privato.

8.4) Conclusivamente, le ragioni del ricorrente risultano pienamente fondate: dovendo il trasferimento oggetto di causa qualificarsi quale "trasferimento d'autorità", in accoglimento del ricorso va dichiarata la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell'indennità controversa nella misura prevista dalla legge.

9) La somma dovuta a titolo di indennità, non avendo natura retributiva, andrà gravata unicamente degli interessi legali ex art. 1224 c.c., a far data dalla presentazione delle domande e sino all'effettivo soddisfo (in tal senso T.A.R. Roma, Sez. II, 5/01/2012 n. 146; TAR Molise n. 5/2020).

10) Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate dal seguente dispositivo.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, e per l'effetto dichiara il diritto del ricorrente al conseguimento dell'indennità di cui all'art. 1, co. 1, della L. 29 marzo 2001, n. 86, all'art. 21 della L. 18 dicembre 1973, n. 836 e all'art. 47, co. 5, del D.P.R. 18 giugno 2002, n. 164, da corrispondersi con gli interessi determinati come in motivazione.

Condanna l'Amministrazione resistente al pagamento delle spese di giudizio, complessivamente liquidate nella misura di € 1.000 (mille/00), oltre gli accessori di legge e la restituzione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 6 settembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Gaviano, Presidente

Roberto Ferrari, Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario