Sentenza

È legittima l’ordinanza di recupero di un alloggio di servizio nei confronti del militare che abbia perduto i requisiti per la detenzione, in quanto gli alloggi concessi in uso dall'amministrazione della difesa sono strettamente preordinati a garantire la funzionalità degli enti, comandi e reparti delle forze armate ed è perciò eccezionale la tutela dei c.d. abusivi storici (oggetto di una speciale disciplina normativa); conseguentemente, lo stesso canone di occupazione dovuto dagli utenti non aventi titolo alla concessione è funzionalmente e strutturalmente diverso dal corrispettivo dedotto in un contratto di scambio, posto che il godimento senza titolo dà luogo a una fattispecie risarcitoria ex art. 2043 c.c., che il legislatore ha ritenuto di disciplinare sotto il profilo dell’importo dovuto dagli occupanti; di tal che, il ricorso del militare occupante sine titulo deve essere considerato proposto, in via strumentale, per la tutela di un interesse illegittimo, qual è quello al mantenimento di una posizione soggettiva di abusiva occupazione di alloggio pubblico.

    Consiglio di Stato, sezione I, parere 12 agosto 2024, n. 1034 – Pres. Poli, Est. Vaccaro

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 17 luglio 2024

NUMERO AFFARE 00484/2023

OGGETTO:

Ministero della difesa.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto, con presentazione diretta, ex art. 11 d.P.R. 24 novembre 1971, n.1199 dal tenente di vascello (CS) in riserva, -OMISSIS-, contro il Ministero della difesa - Comando interregionale marittimo centro e capitale - per l’annullamento previa sospensione dell’efficacia, delle ordinanze n. -OMISSIS-, in data 24 gennaio 2023 e n. 05, in data 15 marzo 2023, di recupero dell’alloggio di servizio AST n. -OMISSIS-, sito in -OMISSIS-.

LA SEZIONE

Vista la relazione n. 0057261 del 5 luglio 2023, con la quale il Ministero della difesa ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udita la relatrice, consigliere Valeria Vaccaro.


Premesso in fatto e considerato in diritto quanto segue.

1. Oggetto del presente giudizio sono i seguenti provvedimenti:

i) ordinanza di recupero alloggio di servizio AST nr. -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, emessa in data 24 gennaio 2023 dal Comando Interregionale marittimo centro e capitale;

ii) ordinanza recante la proroga, su istanza di parte, del termine per la restituzione dell’alloggio, n. 05, emessa in data 15 marzo 2023 dal Comando interregionale marittimo centro e capitale.

1.1. Il tenente di vascello -OMISSIS- è un ufficiale della Marina militare -in riserva- che dal -OMISSIS- detiene l’alloggio di servizio AST (-OMISSIS-), ubicato nella palazzina -OMISSIS- del Comprensorio logistico M.M. di -OMISSIS-.

1.2. Il predetto ufficiale, dal -OMISSIS-, al termine del periodo di concessione dell’alloggio di servizio in parola - permanendo nella stessa sistemazione - è divenuto conduttore sine titulo.

1.3. Tenuto conto del reddito annuale dichiarato e della continuità dello status di sine titulo alla data del -OMISSIS-, al militare in questione veniva riconosciuto il regime di protezione ai sensi dei decreti del Ministro della difesa 7 maggio 2014 e 24 luglio 2015, con obbligo di comunicare annualmente le proprie variazioni patrimoniali e reddituali (così rientrando nella fattispecie soggettiva dei c.d. sine titulo “storici”). Difatti, l’art. 4, comma 4 del citato D.M. 24 luglio 2015, dispone che “Gli utenti di alloggi non aventi più titolo alla concessione, tali alla data del -OMISSIS-, il cui reddito annuo lordo complessivo dei componenti il nucleo familiare convivente non supera i 54.485,73 euro, incrementato di euro 3.500 per ogni figlio a carico, mantengono la conduzione dell’alloggio alle stesse condizioni di deroga e di canone previste a quella data, fatto salvo il perdurare delle condizioni patrimoniali e reddituali indicate nell’art. 2 del decreto del Ministro della difesa del 23 giugno 2010, così come modificate nel tempo in base agli adeguamenti annuali effettuati sulla base degli indici Istat”. Il decreto, dunque, con il termine “protezione” fa riferimento ai presupposti previsti dal legislatore perché operi la deroga ai limiti di durata delle concessioni degli alloggi di servizio, id est, alle fasce di reddito individuate annualmente con apposito decreto.

1.4. Considerata l’ultima dichiarazione sostitutiva relativa alla situazione patrimoniale/reddituale presentata dal -OMISSIS- nell’anno 2019 (riferita al reddito del 2018) e atteso che nel corso dell’emergenza pandemica da SARS COV 2 era stata prevista una sospensione delle procedure di recupero coattivo, avendo il ricorrente perso il titolo da un notevole lasso di tempo, il Comando interregionale, con comunicazione recante prot. n. 0015884 del 14 giugno 2022, notificata al ricorrente il 28 giugno 2022, ha inoltrato la richiesta di rilascio dell’alloggio, con contestuale obbligo di comunicazione della data di consegna.

1.5. Successivamente il citato Comando, con comunicazione prot. n. 0016964 del 24 giugno 2022, intimava al predetto militare di inviare, entro 15 giorni dalla ricezione, idonea documentazione comprovante il permanere dei requisiti quale utente sine titulo “storico”.

1.6. Con successivo foglio prot. n. 0019134 del 20 luglio 2022 veniva richiesto di presentare, entro il 31 agosto 2022, un modello I.S.E.E. aggiornato (anche ai componenti del nucleo familiare convivente), al fine di salvaguardare le reali ed oggettive situazioni reddituali e familiari, avvertendo che la mancata trasmissione avrebbe determinato la conseguente individuazione, nelle formule di calcolo della graduatoria degli utenti sine titulo, del massimo reddito computabile.

1.7. Da ultimo, con comunicazione effettuata con foglio prot. n. 0023463 del 15 settembre 2022, il suddetto Comando comunicava al ricorrente che, non avendo egli fornito alcuna documentazione comprovante il permanere dei requisiti previsti, lo stesso non rientrava più nella fascia protetta dei concessionari sine titulo “storici” alla data del -OMISSIS- (di cui all’articolo 4, comma 1, del D.M. 7 maggio 2014 e articolo 4, comma 4, del D.M. 24 luglio 2015), con conseguente obbligo di adeguamento del canone di conduzione per utente sine titulo.

1.8. Le comunicazioni inviate al ricorrente ed identificate ai punti 1.5., 1.6. ed 1.7., venivano tuttavia restituite al mittente da Poste Italiane per “compiuta giacenza” rispettivamente, nelle date del 25 agosto 2022, 9 settembre 2022 e 17 novembre 2022.

1.9. Non avendo il -OMISSIS- riscontrato le citate richieste di aggiornamento della propria situazione reddituale/patrimoniale, né fornito alcun riscontro ai solleciti inviatigli, il Ministero procedeva alla revoca del regime di protezione ed al conseguente inserimento nelle “graduatorie per il recupero degli alloggi AST della Circoscrizione alloggiativa di -OMISSIS-” (graduatorie redatte alle date del 1° gennaio, 1° aprile, 1° luglio e 1° ottobre di ogni anno). In particolare, in assenza della documentazione reddituale aggiornata, veniva applicato l’importo di € 600,00 quale coefficiente massimo (corrispondente al reddito massimo superiore a € 90.001), previsto dalla formula per il personale sine titulo in quiescenza, al fine di determinare il valore del parametro K1, con conseguente inserimento nella prima posizione della graduatoria di riferimento.

1.10. Con ordinanza di recupero n. -OMISSIS- (in epigrafe), notificata nelle mani dell’ufficiale ricorrente nel ricorso in trattazione, l’Amministrazione disponeva pertanto il recupero dell’alloggio a suo tempo assegnato al ricorrente, cui veniva assegnato termine per il rilascio al 25 marzo 2023.

1.11. In data 13 febbraio 2023 il -OMISSIS- faceva pervenire un’istanza di proroga al rilascio dell’alloggio occupato sine titulo per 90 (novanta) giorni, al fine, espressamente dichiarato, di poter reperire sul mercato idonea sistemazione alloggiativa. Alla richiesta di proroga il ricorrente allegava altresì documentazione reddituale propria e dei componenti il nucleo familiare, nonché una “scheda raccolta richieste residenziali” di un’Agenzia immobiliare della zona, dove veniva riportata la preferenza per un appartamento al piano terra con giardino o villetta (per potervi portare due cani), anche vuota, da affittare entro maggio, con budget massimo di € 700/800.

1.12. L’amministrazione riscontrava la richiesta di proroga, richiedendo al ricorrente ulteriore documentazione amministrativa (compresa l’attestazione I.S.E.E.), evidenziando altresì che l’eventuale concessione della proroga della citata ordinanza di recupero “era subordinata alla preventiva acquisizione di un formale impegno” da parte del ricorrente al rilascio dell’alloggio.

1.13. La documentazione, che veniva prodotta dall’interessato in data 21 febbraio 2023, includeva, pertanto, una dichiarazione con la quale l’attuale ricorrente confermava di aver dato incarico a varie agenzie immobiliari per la ricerca di una sistemazione in affitto e si impegnava a lasciare l’alloggio allo scadere della proroga eventualmente concessa.

1.14. Alla luce degli impegni assunti dal ricorrente, il Ministero si esprimeva favorevolmente sull’istanza di proroga, emanando l’ordinanza di recupero n. 05 del 15 marzo 2023, con la quale individuava il nuovo termine per il rilascio dell’alloggio al 24 giugno 2023.

2. Avverso tali ultime ordinanze, il militare presentava ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

2.1. Con il predetto gravame, affidato ad un unico motivo, esteso da pagina 4 a pagina 11, il ricorrente deduce, inter alia, le seguenti censure:

1) la violazione e falsa applicazione dei DD.MM. 7 maggio 2014 e 24 luglio 2015;

2) la violazione e falsa applicazione del d.P.R. 15 marzo 2010, n.90;

3) la violazione dell’art.97 della Costituzione;

4) violazione del principio di tutela dell’affidamento del privato;

5) l’eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti e sviamento dalla causa tipica.

2.2. Nel ricorso è stata altresì proposta domanda di risarcimento del danno.

3. Con la relazione di rito, il Ministero della difesa, preliminarmente, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso -nella parte in cui viene richiesto l’annullamento delle ordinanze n. -OMISSIS- del 24 gennaio 2023 e 05 del 15 marzo 2023, concernenti il recupero dell’alloggio di servizio- in quanto i citati provvedimenti si fondano sulla comunicazione contenuta nel foglio prot. n. 0023463 del 15 settembre 2022 a mezzo della quale l’interessato aveva acquisito la piena conoscenza della perdita della condizione di sine titulo “protetto” e del conseguente adeguamento del canone (primo atto direttamente ed eventualmente immediatamente lesivo degli interessi di controparte.

3.1. In particolare per l’amministrazione riferente, il contenuto del predetto foglio si assume noto all’interessato già dal 17 novembre 2022 (come da ricevuta per “compiuta giacenza” della raccomandata); da qui la tardività per decorso del termine, previsto dall’articolo 9 del d.P.R. n. 1199/1971, per l’impugnazione del citato foglio. Il gravame in esame, notificato solo in data 19 aprile 2023, sarebbe dunque irricevibile.

3.2. Ciò sulla base dei principi desumibili dalla diffusa giurisprudenza sugli effetti della “compiuta giacenza” di cui all’art.1335 cc. a norma del quale la raccomandata si ritiene conosciuta nel momento in cui giunge all’indirizzo del destinatario, se questi non prova di essere stato, senza sua colpa, nell’impossibilità di averne notizia: “la presunzione di conoscenza stabilita a carico del destinatario dall’art. 1335 c.c., ove il destinatario non provi di essere stato senza sua colpa nella impossibilità di avere notizia dell’atto a lui diretto, se detto atto sia giunto al suo indirizzo” (Cass. civ, sez. III, n. 16327/2007), ragion per cui l’onere della prova è rimesso al destinatario. Inoltre “le lettere raccomandate si presumono conosciute, nel caso di mancata consegna per assenza del destinatario e di altra persona abilitata a riceverla, dal momento del rilascio del relativo avviso di giacenza presso l’ufficio postale” (Cass. civ., sez. II, n.1188/2013).

3.3. Avuto riguardo al merito, la relazione ministeriale ritiene il ricorso infondato e fornisce un’analisi giuridica e di contesto sugli alloggi di servizio del Ministero della difesa, nei termini che seguono: i) ai sensi dell’art. 231, comma 4, c.m., tali alloggi “rientrano tra le opere destinate alla difesa nazionale e sono considerati infrastrutture militari a ogni effetto”; ii) ai sensi della medesima disposizione, gli stessi appartengono al demanio militare e, come tali, risultano essere strumentali al soddisfacimento di primari interessi pubblici che ne determinano, per le specifiche previsioni del codice civile, la non assoggettabilità ad una serie di istituti sulla proprietà, quali a titolo meramente esemplificativo ma non esaustivo, l’alienazione, l’usucapione, etc; iii) gli interessi pubblici summenzionati, nel caso di specie, sarebbero da ricollegarsi alla necessità della Forza armata di assicurare un idoneo supporto logistico al proprio personale in servizio, affinché lo stesso possa mitigare le sfavorevoli condizioni, anche economiche, alle quali i frequenti trasferimenti del personale militare lo espongono, specie nelle destinazioni a maggiore tensione abitativa; iv) la ratio in questione giustifica le condizioni economiche particolarmente vantaggiose con le quali gli alloggi vengono concessi al personale in servizio avente titolo; v) al fine di assicurare tale forma di tutela ad un’aliquota più ampia possibile di personale, l’assegnazione degli alloggi è da sempre improntata alle regole della temporaneità e della rotazione (all’attualità previste dalle disposizioni del codice dell’ordinamento militare e del regolamento di esecuzione che hanno recepito le fonti previgenti).

3.4. Tanto premesso, ritiene l’amministrazione procedente che le regole della temporaneità e della rotazione dovessero essere ampiamente note al ricorrente che: i) in data -OMISSIS-, all’atto di ricevere in concessione per motivi di servizio l’alloggio a tutt’oggi ancora occupato, sottoscriveva l’apposita “Dichiarazione impegnativa per l’assegnatario dell’alloggio”, nella quale si impegnava, tra l’altro, a lasciare libero quest’ultimo “entro due mesi dalla data di trasferimento dalla destinazione pro tempore e, comunque, al compimento del quarto anno di godimento”; ii) decaduto dalla concessione il -OMISSIS- e collocato in quiescenza dal 02 gennaio 1997 non lasciava libero l’alloggio impedendone la fruizione ad altro personale militare in servizio.

4. In ragione di quanto sopra, nella relazione concernente “Gli alloggi di servizio del Ministero della difesa”, adottata con deliberazione del 12 novembre 2015 n. 10/2015/G, il Ministero -pur consapevole dell’esistenza di eventuali situazioni particolari contingenti- ha ritenuto necessario riaffermare l’esigenza di recuperare tali alloggi e procedere di conseguenza. Ciò anche nella considerazione che, oltre alle “preminenti ragioni sociali” degli occupanti “sine titulo”, ha ritenuto opportuno che fossero tenute presenti le istanze di coloro che, in servizio, hanno necessità, per sé e per l’amministrazione, di occupare l’alloggio, anche al fine di evitare che il proliferare delle utenze senza titolo ridondi in una sostanziale immobilizzazione del patrimonio alloggiativo, impedendo, di fatto, l’utilizzo degli alloggi di servizio per il fine per cui sono stati istituiti.

4.1. Dette considerazioni risultano analiticamente esplicitate nella determinazione programmatica della competente struttura ministeriale del 27 aprile 2022, portata a conoscenza di tutti gli interessati attraverso la pubblicazione negli Albi pretori dei Municipi di -OMISSIS- interessati, oltre che attraverso l’affissione per 60 giorni nelle bacheche dei Comprensori alloggiativi, tra i quali quello di -OMISSIS-, ove risiede, per occupazione sine titulo, il ricorrente.

4.2. Inoltre, la citata determinazione programmatica, è stata richiamata - nella parte delle motivazioni - dalle ordinanze di recupero oggetto di impugnazione nel presente gravame.

5. Nel corso del giudizio la difesa di parte ricorrente ha riscontrato unicamente la nota presidenziale in data 29 marzo 2024, confermando, inter alia, l’interesse alla definizione del giudizio in sede straordinaria, non contestando, in alcun modo, le eccezioni e le osservazioni formulate dal Ministero della difesa.

6. All’adunanza del 17 luglio 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Il ricorso è inammissibile.

7.1. Il collegio ritiene necessario esaminare pregiudizialmente l’istanza di risarcimento del danno formulata dal ricorrente, al solo fine di escluderne la proponibilità in sede di ricorso straordinario. In tal senso la diffusa giurisprudenza di questo consesso che ritiene inammissibile la proposizione di tale azione nel giudizio introdotto con il ricorso straordinario. Con il parere n.1863/2021, difatti, la sezione ha precisato che la domanda di risarcimento del danno è estranea al petitum deducibile con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, risultando in contrasto con l’art. 8 del d.P.R. n. 1199 del 1971 (da ultimo, si veda anche Cons. Stato, sez I, n. 135/2024), con la conseguenza che il ricorso straordinario non risulta praticabile per l’esercizio di azioni diverse da quella di annullamento (Cons. Stato, sez. II, nn. 77/2019 e 1141/2014), così come non è praticabile per le azioni di condanna (Cons. Stato, sez. I, n. 940/2021) né ad un facere specifico, nonché per le azioni risarcitorie, sia in forma specifica che per equivalente monetario (sez. I, n. 168/2021).

8. Tanto premesso, il collegio ritiene fondata l’eccezione di tardiva impugnazione del provvedimento lesivo della sfera giuridica del ricorrente, lesività che non può essere ravvisata nelle ordinanze del 2023, qui impugnate, essendo di contro da rinvenire nella determinazione del 15 settembre 2022 recante la perdita della tutela accordata agli “abusivi storici in fascia protetta” in relazione all’alloggio per cui è causa.

8.1. A tale riguardo, non essendo stata formulata dal ricorrente alcuna contestazione su quanto dedotto nella relazione ministeriale sullo specifico punto, i fatti costitutivi di tale eccezione si considerano provati ai sensi della disposizione recata dall’art.64, comma 2, c.p.a.: il ricorso risulta pertanto inammissibile.

9. Ad ogni modo, per il collegio risultano del tutto prive di pregio, nel merito, le censure di parte ricorrente, che, lungi dal venire in rilevo come meritevoli di tutela in base all’asserito -e dedotto nel gravame- principio di legittimo affidamento, appaiono prive di qualsivoglia fondamento giuridico.

9.1. Sul punto:

a) per quanto concerne il diritto di insistenza sugli alloggi di servizio degli appartenenti alle Forze armate ed alle Forze di polizia, in via preliminare, si richiama quanto di recente affermato dalla sezione, “fermo restando che lo stesso si tradurrebbe pur sempre nel corrispondente sacrificio della posizione giuridica di coloro che, quali nuovi assegnatari degli alloggi demaniali di servizio, vantano un diritto pienamente meritevole di tutela, la giurisprudenza ha chiarito che, ove non diversamente disposto dall’atto di concessione, il concessionario di un bene demaniale non può vantare alcuna aspettativa al rinnovo del rapporto, né alcun <>, sicché il relativo diniego non necessita di ulteriore motivazione allorché la P.A. intenda procedere a un nuovo sistema di assegnazione.” (Cons. Stato, sez. I, n. 622/2024);

b) analizzando la giurisprudenza (civile ed amministrativa) - che parte dall’assunto che “gli alloggi concessi in uso dall'amministrazione della difesa sono strettamente preordinati a garantire la funzionalità degli enti, comandi e reparti delle forze armate” - emerge come la stessa sia costante nel ritenere l’assoluta eccezionalità della tutela dei c.d. “abusivi storici”, sicché lo stesso canone di occupazione dovuto dagli utenti non aventi titolo alla concessione di alloggi di servizio del Ministero della difesa “è funzionalmente e strutturalmente diverso dal corrispettivo dedotto in un contratto di scambio, posto che il godimento senza titolo, in linea di principio, dà luogo a una fattispecie risarcitoria ex art. 2043 c.c. (cfr. Cass. civ., sez. III, 10 luglio 1997, n. 6270; Cons. Stato, sez. V, 30 dicembre 2015, n. 5870), che il legislatore ha ritenuto di disciplinare sotto il profilo dell’importo dovuto dagli occupanti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n.2698/2016);

c) la circostanza che il ricorrente abbia fatto acquiescenza alla prima ordinanza di rilascio intervenuta nel 2023 è dimostrata per tabulas dall’impegno assunto dal medesimo ricorrente che, in data 21 febbraio 2023, ha espressamente dichiarato: i) di aver dato incarico a varie agenzie immobiliari per la ricerca di una sistemazione in affitto; ii) di impegnarsi a lasciare l’alloggio allo scadere della proroga eventualmente concessa. Sul punto, come affermato da questo consesso, (sez. IV, n. 1734/2022) “dopo consolidata giurisprudenza formatasi già prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo (Cons. Stato, sez. V, n. 4260 del 2000), l’Adunanza plenaria (n. 1 del 2016) ha individuato rigorosi requisiti per la configurabilità dell’acquiescenza. Nello stesso senso si è espressa la giurisprudenza civile, in armonia con quanto previsto dall’art. 329 c.p.c. (cfr. Cass. civ., sez. un., n. 1242 del 2000).”;

d) è di tutta evidenza che il ricorso sia stato proposto, in via strumentale, per la tutela di un interesse illegittimo, qual è quello al mantenimento di una posizione soggettiva di abusiva occupazione di alloggio pubblico. Sull’impossibilità di configurare la tutela di un interesse strumentale è univoca la diffusa giurisprudenza di questo consesso: sul punto giova richiamare la sentenza della sez. IV, n.3533 del 2023, secondo cui “nel nostro ordinamento, come riconosciuto a far data dalla Adunanza plenaria n. 9 del 2014, (l’interesse strumentale) è eccezionale e si ammette solo in presenza di una norma che espressamente lo riconosca (sul punto v. anche Cons. Stato, Ad. plen. n. 4 del 2018; n. 5 del 2015; Corte cost. n. 271 del 2019; per una sintesi dello stato dell’arte successivamente ai menzionati precedenti, si veda Cons. Stato, sez. IV, n. 2622 del 2021, n. 6520 del 2020, n. 5010 del 2020:”, nonché n. 1841/2021, decisione che ha esplicitato il principio di “diritto vivente” secondo cui “nel processo amministrativo non è data possibilità di tutela del c.d. interesse illegittimo o emulativo (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015; n. 9 del 2014).”.

10. In conclusione, per le considerazioni che precedono, il collegio esprime il parere che il ricorso sia inammissibile, con assorbimento dell’esame dell’istanza cautelare.

P.Q.M.

esprime il parere che il ricorso sia inammissibile.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 20-OMISSIS-, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità dell'interessato, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.


 		
 		
L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valeria Vaccaro	Vito Poli
 		
 		
 		
 		

IL SEGRETARIO

Elisabetta Argiolas