Sentenza

Limiti del criterio cronologico nella valutazione del nesso causale delle patologie tumorali da causa di servizio

Militare – Vittime del dovere – Riconoscimento della dipendenza della patologia dalla causa di servizio in costanza del rapporto di impiego – Nesso di causalità – Modalità di accertamento – Presunzione – Condizioni

 

In materia di equo indennizzo per causa di servizio, in caso di patologie tumorali contratte da militari impiegati in missioni nazionali o internazionali ovvero nei poligoni di tiro o siti di stoccaggio munizionamenti, opera una presunzione relativa di nesso causale tra servizio e malattia, ove il militare dimostri di aver svolto attività tipizzate in particolari condizioni ambientali od operative a rischio e che la patologia sia tumorale e coerente con tale rischio e, pertanto, grava sull’amministrazione l’onere di fornire una prova contraria specifica, consistente nell’individuazione di una concreta genesi extra-lavorativa della patologia. (1).
 

Militare – Vittime del dovere – Riconoscimento della dipendenza della patologia dalla causa di servizio in costanza del rapporto di impiego – Nesso di causalità – Criterio cronologico

 

In materia di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio per patologie tumorali del personale militare, è illegittimo il giudizio medico-legale che escluda il nesso causale facendo leva sul solo criterio cronologico - ossia sull’asserita insufficienza dei tempi di esposizione o di latenza della malattia - qualora tale valutazione, oltre a presupporre un modello scientifico univoco sull’insorgenza delle neoplasie e sui tempi necessari alla loro insorgenza (che non appartiene all'attuale stato delle conoscenze tecnico-scientifiche), sia utilizzata in via meramente negativa e non sia accompagnata dall’indicazione di una concreta ed individualizzata eziologia alternativa extra-lavorativa. (2).




(1) Conformi: Cons. Stato, Ad. plen., 7 ottobre 2025, n. 12, n. 13, n. 14, n. 15 (oggetto della News UM n. 93 del 20 ottobre 2025).

(2) Non risultano precedenti negli esatti termini



    Consiglio di Stato, sezione II, 26 gennaio 2026, n. 652 - Pres. Taormina, Est. Ricci
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1600 del 2024, proposto da
Ministero della Difesa e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi ministri pro tempore, ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-rappresentato e difeso dall’avvocato Angelo Fiore Tartaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sez. III, -OMISSIS- resa tra le parti.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di-OMISSIS-

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il consigliere Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti gli avvocati Angelo Fiore Tartaglia e l’avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è il provvedimento con cui il Ministero della Difesa, conformandosi al parere reso dal Comitato di verifica, ha respinto la domanda di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e concessione dell’equo indennizzo presentata dal militare, odierno appellato, con riferimento all’infermità «linfoma mediastinico non Hodgkin trattato con chemioterapia in assenza di secondarismi».

2. I fatti rilevanti per la decisione, quali emergono dagli atti e dai documenti di causa, possono essere sintetizzati come segue:

- l’appellato è un militare dell’Esercito italiano che ha prestato servizio, tra il 31 maggio 2011 e il 29 ottobre 2013, presso il poligono militare di Monte Romano ed è stato inviato, tra il 23 agosto 2017 e il 10 aprile 2018, in missione in Iraq;

- in data 7 agosto 2018, a seguito di accertamenti, gli è stata diagnosticata la patologia "linfoma mediastinico non Hodgkin”;

- con istanza presentata il 21 novembre 2018, il militare ha chiesto quindi il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della predetta infermità, rappresentando di aver operato, nel corso della missione in Iraq, in aree contaminate da uranio impoverito e da nanoparticelle di metalli pesanti;

- con pareri prot. 42690/2019 e prot. 49764/2019 il Comitato di verifica ha escluso la dipendenza da causa di servizio dell’infermità diagnosticata al militare;

- il primo parere. reso nell’adunanza n. 2093 del 5 novembre 2019, ha rappresentato che «non risulta alcuna esposizione a sostanze potenzialmente cancerogene (uranio impoverito o altro inquinante)» e che la patologia «si è evidenziata clinicamente dopo pochi mesi dal rientro dalla missione estera a cui espressamente il militare fa riferimento e pertanto viene meno il criterio cronologico di un sufficiente periodo di esposizione ad ipotetiche noxae patogene nonché il tempo necessario perché le stesse possano aver determinato l’insorgenza della patologia»;

- il secondo parere, reso nell’adunanza n. 2266 dell’11 febbraio 2020, a seguito di istanza di riesame formulata dal Ministero, ha ulteriormente evidenziato che «non si è registrata una contaminazione significativa delle aree sottoposte a mitragliamento con dardi all’uranio impoverito, eccetto nei punti di contaminazione dove sono stati rinvenuti i dardi e che comunque anche tali punti non presentano comunque rischi significativi di contaminazione dell’aria, dell’acqua o delle piante», mentre la scienza medica afferma «che il rischio per la salute riconducibile all’esposizione all’uranio impoverito sussiste significativamente solo per l’effetto dell’inalazione di sostanze cancerogene a seguito dell’impatto dei proiettili all’uranio impoverito, ossia solo per chi si sia trovato a brevissima distanza di tempo da un mitragliamento con u.i. e ·nelle immediate vicinanze di edifici o veicoli colpiti»;

- infine, con il decreto prot. 627/N, il Ministero ha recepito i pareri del Comitato e ha negato la spettanza del beneficio richiesto.

3. L’interessato ha impugnato il provvedimento ministeriale e il presupposto parere del Comitato di verifica davanti al T.a.r. per il Piemonte, deducendo il vizio di «eccesso di potere per travisamento dei fatti e sviamento dell’azione amministrativa, incongruità, inattendibilità, insufficienza, illogicità ed apoditticità della motivazione. Eccesso di potere per erronea interpretazione della situazione di fatto, errore sul presupposto. Illegittimità per violazione dell’art. 2, comma 78, della L. n. 244/2007 e dei D.P.R. n. 37/2009, n. 90/2010, n. 40/2012 e del relativo rischio tipizzato».

3.1. In particolare, egli ha contestato l’attendibilità dei rapporti informativi menzionati nel parere del Comitato di verifica, evidenziando la mancata considerazione di un ulteriore rapporto, il cui contenuto corrisponderebbe alle allegazioni del ricorrente. Ha inoltre valorizzato la valenza eziopatogenetica delle nanoparticelle di metalli pesanti, la cui pericolosità sarebbe normativamente riconosciuta dall’art. 603 del d.lgs. 66/2010 e dagli artt. 1078 e seguenti del d.P.R. 90/2010, oltre che attestata da altre autorevoli fonti informative (quali relazioni di enti militari, atti parlamentari e documentazione tecnica di organismi istituzionali).

4. La sentenza appellata ha accolto il ricorso e condannato le amministrazioni alle spese di lite.

4.1. Alla luce del compendio documentale acquisito – in particolare lo «“schema” di rapporto informativo», prodotto dal ricorrente – il T.a.r. ritiene dimostrato che il servizio prestato dal militare in Iraq si è svolto «in condizioni caratterizzate dall’esposizione a fattori di concreto rischio ambientale, ivi inclusa la plausibile dispersione nell’aria di metalli pesanti». Da tale accertamento consegue, secondo il giudice, l’applicazione di una «sostanziale inversione dell’onere probatorio: il verificarsi dell’evento (id est, la malattia) costituisce infatti condizione sufficiente per l’accesso agli strumenti indennitari (non già al rimedio risarcitorio), salvo l’Amministrazione militare non fornisca prova del fatto che la patologia contratta dal militare dipenda da altri fattori esogeni dotati di autonoma, esclusiva e determinante efficacia eziologica».

4.2. Sulla base di tali premesse metodologiche, il T.a.r. ha censurato l’operato del Comitato, che non ha reso un parere conforme a tale meccanismo di inversione probatoria. L’organo, infatti, ha svolto le proprie considerazioni sulla base «dell’assunto – fatalmente errato – che il riconoscimento della dipendenza esigesse la prova diretta del nesso di causalità fra il servizio prestato e la malattia» e quindi fosse necessario ricercare «una prova che la legge imponeva di ritenere già integrata, sia pure sulla scorta di un criterio statistico-probabilistico». Esso non ha, invece «ricercato fattori eziologici che escludessero il nesso di causa, come invece prescritto dalla normativa applicabile, che le consentiva di negare l’indennità solo vincendo la “l’inversione probatoria” da cui il militare era assistito».

5. Il Ministero della Difesa e il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno appellato la sentenza, proponendo i seguenti motivi:

I. «Erronea lettura dei documenti ed elementi in atti e riferimento a prove inesistenti, con omessa valutazione delle prove fornite dall’amministrazione», perché il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato il contenuto dei pareri del Comitato di verifica e avrebbe fondato l’accertamento dei fatti su uno “schema di rapporto informativo”, privo di data e sottoscrizione;

II. «Violazione della normativa in materia e, in particolare, dell’art. 11, comma 1, del d.P.R. 29.10.2001 n. 461. Violazione del principio dell’onere di prova ex art. 115 c.p.c.», poiché non sarebbe ammissibile, nel vigente quadro normativo, la teoria della “presunzione” di dipendenza e della correlata inversione dell’onere probatorio, che si pone «in totale contrasto con la normativa vigente in materia, oltre ad ampliare a dismisura la rilevanza causale dei fatti del servizio»

III. «Erronea applicazione del principio di causalità», in quanto l’orientamento seguito dal T.a.r. porterebbe ad «affievolire inopinatamente il principio del nesso di causalità vigente per i benefici oggetto del giudizio», facendo dipendere il riconoscimento dei benefici alla «sola sussistenza di un possibile fattore di rischio»;

IV. «Mancata considerazione del legittimo esercizio della “discrezionalità tecnica” ex lege attribuita al comitato di verifica cause di servizio», dal momento che quest’ultimo ha motivatamente escluso – sulla base della documentazione acquisita e di fonti scientifiche accreditate – ogni possibile correlazione tra la patologia e i metalli pesanti cui il militare afferma di essere stato esposto.

6. Con memoria del 3 maggio 2024, l’appellato ha sostenuto la correttezza delle valutazioni del T.a.r., sia con riferimento all’esame del corredo documentale, sia quanto all’applicazione del criterio dell’inversione dell’onere probatorio, a sostegno del quale sono richiamati (e allegati) numerosi precedenti giurisprudenziali.

7. Con ordinanza collegiale n. 3749 del 5 maggio 2025, il Collegio ha rimesso all’Adunanza plenaria di questo Consiglio la questione, rilevante ai fini della decisione del presente giudizio, relativa alla «disciplina giuridica applicabile alle modalità di accertamento della dipendenza da causa di servizio con riferimento a patologie tumorali insorte in capo a militari che siano stati esposti ad uranio impoverito o a nanoparticelle di metalli pesanti, in occasione del servizio prestato all’estero o presso i poligoni di tiro sul territorio nazionale, ed in particolare se essa postuli il riscontro effettivo del nesso eziologico secondo il consueto canone civilistico del “più probabile che non”, ovvero se essa muova da una presunzione iuris tantum di sussistenza del detto nesso, superabile solo attraverso l’individuazione di una specifica genesi extra-lavorativa della patologia».

8. L’Adunanza plenaria, con la sentenza n. 13 del 7 ottobre 2025, ha risposto al quesito, affermando il principio di diritto secondo cui «nell’accertamento della dipendenza da causa di servizio di patologie tumorali insorte in capo a militari esposti ad uranio impoverito o a nanoparticelle di metalli pesanti, in occasione del servizio prestato all’estero o presso i poligoni di tiro sul territorio nazionale, non è necessario un riscontro effettivo del nesso eziologico: la legge ha considerato il rapporto di causalità come insito nel tipico rischio professionale, sicché grava sull’Amministrazione l’onere di dare la prova di una specifica genesi extra-lavorativa della patologia».

9. All’udienza pubblica del 20 gennaio 2026, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

10. Occorre procedere dall’esame congiunto del secondo, del terzo e del quarto motivo di appello, tutti attinenti – pur sotto prospettive in parte diverse – alle modalità di accertamento del nesso eziologico tra il servizio prestato dal militare e la patologia tumorale successivamente occorsa.

10.1. Come già evidenziato, la questione è stata risolta dall’Adunanza plenaria nel senso di aderire all’orientamento per il quale – quando è accertata una patologia tumorale di un militare esposto ad uranio impoverito o a nanoparticelle di metalli pesanti in ragione del suo servizio prestato in particolari contesti operativi – la legge pone a favore del soggetto una presunzione relativa sulla sussistenza del nesso di causalità, superabile solo se il Ministero della difesa fornisce la prova contraria.

10.2. All’affermazione del principio sopra riportato, la Plenaria è giunta sulla base di un articolato percorso logico-giuridico che, in estrema sintesi, ha portato a ritenere (cfr. punto 33 delle richiamate sentenze), che esclusivamente per «infermità o patologie tumorali» contratte «per le particolari condizioni ambientali ed operative» nelle quali si sono trovati ad operare in missioni entro e fuori i confini nazionali, ovvero per il personale «impiegato nei poligoni di tiro e nei siti dove vengono stoccati munizionamenti», il sistema dell’equo indennizzo per causa di servizio ai sensi del d.P.R. n. 461 del 2001 è stato innovato dall’art. 603 del codice dell’ordinamento militare e dalla relativa disciplina regolamentare (artt. 1078 e 1079 del decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90), con la rimodulazione degli oneri probatori per l’accertamento della causa di servizio, secondo i seguenti criteri:

a) il militare è tenuto a dimostrare di avere svolto il proprio servizio, tra quelli tipizzati dalla disposizione di legge (missioni nazionali o internazionali, impiego nei poligoni di tiro o nei siti di stoccaggio del munizionamento), in particolari condizioni ambientali od operative che ne abbiano aumentato il rischio di malattia, e che quella poi manifestatasi in seguito abbia carattere tumorale e sia espressiva di quel rischio;

b) assodati tali elementi, l’amministrazione è invece onerata della prova contraria che si sostanzia in una specifica dimostrazione della genesi extra-lavorativa della patologia;

c) risultano viziati per eccesso di potere i giudizi medico-legali dei comitati di verifica per le cause di servizio, qualora si basino sull’assenza di studi scientifici che dimostrino con certezza o alto grado di credibilità razionale la correlazione causale della neoplasia con l’esposizione a fattori di rischio potenziale diversi da quelli insiti nella prestazione del servizio nei ricordati ambienti contaminati.

10.3. Discende da quanto sopra che l’azione degli organi preposti (sia a livello medico che amministrativo) agli accertamenti richiesti, in relazione ai principi elaborati dalla adunanza plenaria, si calibra nel modo che segue:

a) in ordine logico, spetta al militare, dimostrare in sede procedimentale ed eventualmente processuale: a1) le attività lavorative in concreto espletate; a2) di avere svolto il proprio servizio tra quelli tipizzati dalla disposizione di legge (missioni nazionali o internazionali, impiego nei poligoni di tiro o nei siti di stoccaggio del munizionamento); a3) le particolari condizioni ambientali od operative che ne abbiano aumentato il rischio di malattia; a4) che la patologia manifestatasi in seguito abbia carattere tumorale e sia espressiva di quel rischio;

b) soddisfatto tale onere, dall’art. 603 c.m. si evince che il legislatore ha riconosciuto, in favore dei soggetti indicati nella norma stessa, l’esistenza di un rischio professionale specifico con riferimento a «infermità o patologie tumorali» contratte «per le particolari condizioni ambientali od operative» basato sopra una valutazione astratta sulla pericolosità delle operazioni svolte dal personale predetto in determinati contesti lavorativi, al fine di superare le difficoltà probatorie legate al caso concreto e sulla base delle acquisizioni della scienza medica e delle indagini svolte in sede amministrativa, anche internazionale;

c) detta norma ha tenuto conto non soltanto del dato medico-scientifico, ma anche di un criterio empirico, per cui la patologia tumorale è in astratto correlabile causalmente al servizio nei descritti contesti operativi quando essa si manifesti a livello diagnostico in seguito all’impiego in essi del militare (“post hoc ergo propter hoc”), tanto allo scopo di evitare che il “fatto ignoto” ridondi contro il soggetto colpito dalle tassative patologie tumorali su indicate;

d) al tempo stesso rimane fermo che se la etiopatogenesi è nota e porta ad escludere nel caso concreto – secondo il criterio del più probabile che non - la derivazione della patologia dal contesto normativamente positivizzato, il beneficio economico non potrà essere riconosciuto;

e) tale meccanismo opera, quindi, esclusivamente per determinate patologie e con la rimodulazione degli oneri probatori per l’accertamento della causa di servizio, secondo i criteri dati; assodati tali elementi, l’amministrazione è invece onerata della prova contraria che si sostanzia in una specifica genesi extra-lavorativa della patologia;

f) pertanto, i giudizi medico-legali dei C.V.C.S. qualora si basino esclusivamente sull’assenza di studi scientifici che dimostrino – sulla base del criterio “del più probabile che non” – la correlazione causale della neoplasia con l’esposizione a fattori di rischio potenziale, risultano viziati per eccesso di potere; tali giudizi, onde negare il beneficio economico, dovranno viceversa dare atto che: i) il richiedente non ha assolto al proprio onere probatorio (il cui contenuto è stato dianzi precisato); ii) in base alle acquisizioni della letteratura medico scientifica, in una con tutte le peculiari circostanze del caso concreto, la patologia tumorale deve ritenersi avere una genesi extra-lavorativa.

11. Dai principi formulati dall’Adunanza plenaria, come attualizzati sulla base dei criteri applicativi sopra illustrati – cui si sono già conformati i precedenti di questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 novembre 2025, nn. 9341, 9342, 9343, 9344, 9345, 9347; id., 15 dicembre 2025, n. 9869) – consegue il rigetto dei motivi in esame.

11.1. Come risulta dagli atti di causa, infatti:

a) il militare ha prestato servizio presso il poligono di Monte Romano tra il 2013 e il 2015 ed è stato successivamente inviato in missione in Iraq per un intervallo di tempo non trascurabile (dal 23 agosto 2017 al 10 aprile 2018). Nel corso della missione estera ha svolto attività operative sul campo, dapprima quale addetto alla vigilanza dell’area della diga di Mosul (dal 23 agosto all’11 settembre 2017) e, quindi, quale istruttore “Mobile Training Team” alle dipendenze del “Kurdistan Training Coordination Center”, risultando impiegato presso il Training Center di Atrush (Iraq) nello svolgimento di attività addestrative delle milizie curde, nonché in esercitazioni effettuate sia nelle aree addestrative sia presso i poligoni di tiro locali;

b) la patologia sofferta dall’interessato («linfoma mediastinico non Hodgkin trattato con chemioterapia in assenza di secondarismi») è pacificamente di natura tumorale;

c) nei pareri resi dal Comitato di verifica che hanno escluso la dipendenza da causa di servizio non è stata individuata né un’eziologia “tipica” della patologia, né un’eventuale causa extralavorativa specifica e alternativa, maggiormente idonea a spiegarne la genesi.

11.2. Il C.V.C.S. si è, infatti, limitato ad affermare, da un lato (cfr. parere n. 42960/2019), la mancanza di un’esposizione significativa a sostanze potenzialmente cancerogene, evidenziando altresì che la patologia si sarebbe manifestata dopo pochi mesi dal rientro dalla missione estera; dall’altro (cfr. parere n. 49764/2019), ha escluso la correlazione tra la patologia e l’uranio impoverito, i cui effetti nocivi si manifesterebbero soltanto in ipotesi di esposizione “diretta” conseguente all’impatto dei proiettili.

11.3. Tali considerazioni, tuttavia, si arrestano al piano della negazione astratta del nesso causale e della ritenuta innocuità dei contesti operativi, senza procedere all’individuazione di una concreta e individualizzata genesi extra-lavorativa della patologia, secondo lo schema probatorio delineato dall’art. 603 del d.lgs. n. 66 del 2010, come interpretato dall’Adunanza plenaria.

11.4. Anche l’argomento fondato sul criterio “cronologico” – relativo all’insufficienza dei tempi di esposizione ad ipotetiche noxae patogene e del tempo di latenza della patologia – pur apparentemente dotato di maggiore specificità, si rivela in realtà espressione del medesimo paradigma valutativo censurato dall’Adunanza plenaria. Oltre a non fare riferimento alla specifica patologia in esame, esso presuppone l’esistenza di un modello univoco e condiviso di spiegazione dell’origine delle neoplasie e dei tempi necessari alla loro insorgenza, che, come noto, non appartiene all’attuale stato delle conoscenze tecnico-scientifiche. Tale rilievo è stato, in ogni caso, utilizzato in via meramente negativa per escludere il nesso causale, senza essere accompagnato dall’indicazione di una diversa ipotesi eziologica alternativa.

12. Quanto al primo motivo di appello, diretto a contestare la valorizzazione, da parte del primo giudice, di uno “schema di rapporto informativo” prodotto dal militare, privo di data e sottoscrizione, esso è parimenti infondato.

12.1. Le considerazioni esposte nei precedenti paragrafi si fondano su fatti di servizio pacifici, emergenti dagli stessi rapporti informativi prodotti dall’Amministrazione. Il documento di cui si discute si limita a fornire elementi di dettaglio sulla concreta articolazione delle attività svolte, che non modificano né integrano in senso rilevante il quadro fattuale già desumibile dalla documentazione ufficiale e, pertanto, non incidono sulle valutazioni giuridiche rimesse al Collegio.

13. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

13.1. Le spese del grado seguono la soccombenza e sono compensate tra le parti nella misura della metà, in ragione della complessità e novità delle questioni giuridiche esaminate, oggetto di rimessione all’Adunanza plenaria.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i Ministeri appellanti a rifondere al privato le spese del grado che si liquidano – tenuto conto della compensazione per metà – nella somma di € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Frigida, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

 		
 		
L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci		Fabio Taormina
 		
 		
 		
 		
 		

IL SEGRETARIO