Sentenza

Sul procedimento disciplinare a carico dei dirigenti sindacali militari per violazione del dovere di contegno.

    Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, 15 dicembre 2025, n. 1004 – Pres. de Francisco, Est. Di Betta
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 941 del 2025, proposto dal Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

contro

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano Mangano, Giovanni Barraja, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, che ha accolto il ricorso proposto dall’odierno appellato per l’annullamento:

- del decreto direttoriale -OMISSIS- del 3.2.2025, con cui il Ministero della Difesa – Direzione Generale per il Personale Militare, ai sensi degli artt. 885, 1357 e 1379, comma 1, del Codice dell’Ordinamento Militare, ha irrogato al ricorrente la sanzione disciplinare di stato della sospensione dell’impiego per mesi due;

e per l’accertamento o l’inibitoria:

- della condotta antisindacale ex art. 28 St. Lav., in tesi consistita nell’adozione del suddetto provvedimento del 3.2.2025;


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. Sebastiano Di Betta e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. Con ricorso introduttivo notificato in data 28 febbraio 2025 e ritualmente depositato dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione Terza, il Sig. -OMISSIS-, militare in servizio con il grado di Graduato Aiutante presso il -OMISSIS- e, al contempo, Segretario Generale dell’-OMISSIS- denominata -OMISSIS-, impugnava il Decreto Direttoriale -OMISSIS- del 3 febbraio 2025, con il quale la Direzione Generale per il Personale Militare – in forza di delega ex D.M. 2 ottobre 2024 – gli aveva irrogato la sanzione disciplinare di stato della sospensione dall’impiego per mesi due, decorrenti dal giorno della notifica, ai sensi degli artt. 885, 1357 e 1379, comma 1, del Codice dell’Ordinamento Militare (C.O.M.).

Il procedimento disciplinare traeva origine dai contenuti di alcuni comunicati sindacali diffusi dal ricorrente nelle giornate del 16 luglio 2024 e del 23 luglio 2024, recanti giudizi fortemente critici nei confronti di determinati vertici dell’Amministrazione, ritenuti dall’Autorità procedente privi dei requisiti minimi di continenza e correttezza formale richiesti dal peculiare status militare, e per tale ragione qualificati come condotte lesive del prestigio dell’Istituzione e incompatibili con i doveri di disciplina.

Unitamente alla domanda demolitoria, il ricorrente proponeva altresì – invocando il rito speciale introdotto dall’art. 119, comma 1, lett. m-octies, c.p.a. – domanda di accertamento e inibitoria della condotta antisindacale ai sensi dell’art. 28 dello Statuto dei lavoratori, assumendo che il provvedimento sanzionatorio avrebbe inciso direttamente e illegittimamente sul libero esercizio dell’incarico sindacale ricoperto, comportando – in applicazione dell’art. 1477-ter C.O.M. – tanto la decadenza dall’ufficio quanto l’impossibilità futura di ricoprire analoghe cariche.

2. Con decreto presidenziale -OMISSIS- del 6 marzo 2025, il TAR accoglieva l’istanza interinale di sospensione dell’efficacia del provvedimento, successivamente confermata dall’ordinanza cautelare n. 127 del 17 marzo 2025, con cui la Sezione reputava sussistenti sia il fumus boni iuris – ritenendo le espressioni incriminate rientranti nel legittimo diritto di critica sindacale – sia il periculum in mora, valorizzando l’incidenza immediata della sanzione sull’incarico rappresentativo ricoperto dal ricorrente (cfr. art. 1477-ter C.O.M.). L’ordinanza cautelare veniva impugnata dal Ministero della Difesa, ma il Consiglio di Giustizia Amministrativa, con ordinanza n. -OMISSIS- del 19 maggio 2025, respingeva l’appello cautelare, ritenendo prevalente il rischio di pregiudizio irreversibile derivante dall’integrale esecuzione della sanzione prima della definizione del merito.

3. All’udienza pubblica del 19 giugno 2025, il TAR tratteneva la causa per la decisione e, con sentenza n. -OMISSIS- del 5 agosto 2025, pronunciava: la dichiarazione di inammissibilità della domanda ex art. 28 l. n. 300/1970, sul presupposto della esclusiva legittimazione attiva delle associazioni sindacali e non del singolo militare; l’accoglimento della domanda di annullamento del provvedimento disciplinare, sulla base della ritenuta insussistenza di espressioni lesive della correttezza formale o di contenuti oggettivamente denigratori, reputando le dichiarazioni rese dal sig. -OMISSIS- pienamente ricomprese nell’alveo del diritto di critica sindacale.

4. Avverso tale pronuncia ha proposto appello il Ministero della Difesa, deducendo molteplici profili di erroneità della sentenza e instando per la sua riforma e per il conseguente rigetto del ricorso di primo grado. In particolare, l’Amministrazione ha lamentato: l’erronea qualificazione delle espressioni oggetto di addebito; la mancata considerazione del peculiare contesto militare e del rapporto gerarchico; l’errata applicazione dei principi sul diritto di critica sindacale; l’asserita violazione della disciplina procedimentale di settore da parte del TAR, segnatamente in relazione alla mancata trasmissione della relazione finale ai sensi dell’art. 1050, co. 1, lett. l), C.O.M.; nonché la ritenuta irregolarità dell’intervento ad adiuvandum dell’associazione -OMISSIS-.

Si è costituito in giudizio l’appellato -OMISSIS-, depositando articolate memorie difensive e successivi scritti ex art. 73 c.p.a., in un’ottica che conduce al rigetto del gravame con conseguente conferma della sentenza impugnata.

5. All’udienza pubblica del 19 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

I. Il Collegio reputa necessario – prima ancora di volgere lo sguardo alle specifiche censure articolate dal ricorrente e alle determinazioni oggetto di impugnazione – procedere a una ricostruzione ampia, ordinata e temporalmente scandita del quadro nel quale oggi si colloca la libertà di associazione sindacale del personale militare, con particolare riguardo ai limiti strutturali che ne conformano l’esercizio.

Una simile ricostruzione, lungi dall’assolvere una funzione meramente introduttiva, rappresenta il presupposto indispensabile per comprendere la reale portata del thema decidendum, che non si esaurisce nella verifica della legittimità del singolo provvedimento gravato, ma investe – in profondità – il modo in cui l’ordinamento repubblicano ha scelto di coniugare, nel tempo, la tutela delle libertà collettive dei militari con la salvaguardia dell’identità costituzionale delle Forze armate. In questo contesto, la parola, il linguaggio, la forma del dissenso sindacale assumono un rilievo non accessorio, ma strutturale, in quanto misura concreta della compatibilità dell’azione collettiva con la disciplina e il prestigio dell’istituzione.

Occorre richiamare, sotto un primo profilo, in chiave sistematica e insieme cronologica, il lungo percorso che ha condotto dall’originaria negazione di qualsiasi sindacalizzazione militare all’attuale modello di libertà sindacale “funzionalizzata”.

Nella prima stagione dell’ordinamento repubblicano – che si snoda, di fatto, dal 1948 sino alla fine degli anni Settanta – il tema del sindacalismo militare rimane sostanzialmente ai margini del dibattito legislativo. La Costituzione afferma, da un lato, la libertà sindacale (art. 39) e, dall’altro, colloca l’ordinamento delle Forze armate sotto il segno dello “spirito democratico” della Repubblica (art. 52, terzo comma), ma per lungo tempo prevale un’impostazione che potremmo definire della separatezza vigilata: il militare è sì cittadino e, come tale, titolare dei diritti fondamentali, ma l’istituzione cui appartiene è ritenuta talmente peculiare – per funzione, struttura, disciplina, neutralità – da giustificare, e anzi esigere, una compressione quasi totale delle libertà collettive, prima fra tutte la libertà sindacale.

In questa fase, il silenzio del legislatore non è neutro, ma eloquente: la sindacalizzazione dei militari è semplicemente esclusa dall’orizzonte delle possibilità giuridiche, e la tutela delle loro condizioni di vita e di servizio viene affidata ad altri strumenti, essenzialmente interni alla catena gerarchica.

La seconda stagione si apre con la legge 11 luglio 1978, n. 382, che per la prima volta afferma, in termini espressi, che le Forze armate sono al servizio della Repubblica e che il loro ordinamento si informa ai principi costituzionali. È una tappa di grande rilievo simbolico, perché riconduce formalmente la realtà militare entro il perimetro della legalità costituzionale. Tuttavia, sul terreno delle libertà collettive la scelta è netta: non si apre al sindacato, ma si opta per la creazione di un sistema di organismi di rappresentanza interna (COCER e organi di base), chiamati a veicolare le istanze del personale in forme essenzialmente consultive, prive di quell’autonomia e di quel tasso di antagonismo fisiologico che connotano il sindacalismo civile.

La libertà sindacale, propriamente intesa, resta, dunque, estranea all’ordinamento militare; in cambio si costruisce una rappresentanza para–istituzionale, endogena, che deve conciliare l’ascolto delle esigenze del personale con l’esigenza, reputata prevalente, di non incrinare la catena di comando.

Con il Codice dell’ordinamento militare (d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66) si giunge alla codificazione compiuta di questo modello chiuso. L’art. 1475, comma 2, del Codice sancisce in forma lapidaria che i militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale né aderire ad altre associazioni sindacali. La negazione della sindacalizzazione, fino ad allora affidata a singole disposizioni, viene così trasposta in una norma di rango codicistico, a suggello di una scelta ordinamentale di fondo: lo strumento di tutela collettiva è la rappresentanza interna, non il sindacato; la libertà sindacale, nel senso proprio del termine, è incompatibile con la struttura gerarchica e la neutralità delle Forze armate.

Se sul piano interno questa soluzione appare, per un certo tempo, stabilizzata, è sul piano sovranazionale che si sviluppa, in parallelo, la pressione destinata a incrinarne la tenuta. L’art. 11 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che tutela la libertà di associazione, compresa quella sindacale, ammette sì restrizioni particolari per i membri delle Forze armate e della polizia, ma solo a determinate condizioni, tra cui la necessità e la proporzionalità rispetto agli scopi perseguiti. Nel corso dei primi due decenni del nuovo secolo, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo chiarisce che divieti assoluti di sindacalizzazione del personale militare oltrepassano la soglia della semplice restrizione consentita dalla Convenzione e si collocano nel diverso territorio, vietato, della soppressione del diritto.

Accanto alla CEDU, la Carta sociale europea riconosce a sua volta il diritto di costituire e di aderire a organizzazioni per la tutela degli interessi professionali dei lavoratori, ammettendo anche in questo caso soltanto limitazioni giustificate per il personale militare. Nel prisma dell’art. 117, primo comma, Cost., queste fonti assumono progressivamente il ruolo di parametri interposti, sollecitando l’ordinamento interno a ripensare, in termini più coerenti con il diritto multilivello, la posizione dei militari rispetto alle libertà collettive.

È in questo contesto che si colloca la fase successiva, segnata dalle ordinanze di rimessione con cui, nel 2017, giudici amministrativi sollevano questione di legittimità costituzionale dell’art. 1475, comma 2, C.O.M., prospettandone il contrasto con l’art. 117 Cost., in relazione tanto all’art. 11 CEDU quanto all’art. 5 della Carta sociale. Con tali rimessioni si apre il “tempo sospeso” del giudizio costituzionale: il divieto codificato è tuttora vigente, ma appare ormai difficilmente conciliabile con il diritto sovranazionale; al contempo, emergono situazioni concrete nelle quali l’assenza di qualsiasi spazio di sindacalizzazione produce effetti manifestamente sproporzionati sulla posizione dei militari.

La svolta interviene con la sentenza n. 120 del 2018 della Corte costituzionale. Con tale decisione, la Consulta dichiara l’illegittimità dell’art. 1475, comma 2, C.O.M. nella parte in cui vieta ai militari di costituire associazioni professionali a carattere sindacale, sostituendo la clausola ablativa con una formulazione che consente tale costituzione “alle condizioni e con i limiti stabiliti dalla legge”, e lascia fermo, invece, il divieto di aderire ad altre associazioni sindacali.

Si tratta di un punto di non ritorno nell’evoluzione del sistema: la epoca della negazione cede il passo alla epoca del riconoscimento condizionato. La Corte riconosce, in capo ai militari, un nucleo essenziale di libertà sindacale, ma, nel contempo, ribadisce con forza che la sindacalizzazione deve avvenire entro il quadro, non comprimibile oltre misura, dei valori che presidiano l’ordinamento militare: coesione interna, neutralità rispetto al conflitto politico, prontezza operativa, rigore della catena di comando. La libertà sindacale del personale militare non viene concepita come replica, sia pure temperata, di quella civile; è configurata, sin dalla sua genesi costituzionale, come libertà funzionalmente integrata in un ordinamento speciale, e dunque costitutivamente esposta a limiti più incisivi di quelli tollerabili in altri settori.

La stessa impostazione emerge dal modo in cui la Corte utilizza gli strumenti sovranazionali: l’art. 11 CEDU e l’art. 5 della Carta sociale sono assunti a parametri interposti dell’art. 117 Cost., ma la giurisprudenza del Comitato europeo dei diritti sociali non è recepita automaticamente; la Consulta mantiene per sé uno spazio di valutazione autonoma, quasi a segnalare che l’apertura al diritto sociale europeo deve comunque misurarsi con la specificità dell’ordinamento militare italiano.

La sentenza n. 120 del 2018, tuttavia, non contiene una disciplina completa: essa apre, consapevolmente, un intervallo di transizione, nel quale il diritto di costituire associazioni professionali a carattere sindacale è riconosciuto, ma le “condizioni” e i “limiti” del suo esercizio sono rimessi alla futura determinazione legislativa. Per colmare il vuoto, la Corte indica, in via transitoria, la possibilità di far riferimento alle disposizioni che regolano gli organismi di rappresentanza, in particolare per escludere dall’attività delle nuove associazioni le materie più strettamente legate all’ordinamento, all’addestramento, alle operazioni, alla logistica operativa e all’impiego del personale.

In questo quadriennio (2018–2022) si assiste a una fase di indubbia fluidità: il sindacalismo militare esiste, ma si muove in un alveo normativo ancora incompiuto; la magistratura, ordinaria e amministrativa, è chiamata a svolgere una funzione di supplenza, riconoscendo in concreto associazioni, scrutinando eventuali condotte ostative, misurandosi con il riparto di giurisdizione. È una stagione nella quale emerge, con particolare evidenza, la necessità di una disciplina organica che fissi, una volta per tutte, il perimetro delle prerogative sindacali e dei relativi limiti.

Questa disciplina giunge con la legge 28 aprile 2022, n. 46, e con il d.lgs n. 192 del 2023 che danno piena attuazione alla sentenza n. 120 del 2018, configurando le associazioni professionali a carattere sindacale tra militari come soggetti esponenziali degli interessi collettivi del personale, ma al tempo stesso assoggettati a un regime autorizzatorio e regolatorio particolarmente rigoroso. La legge subordina la nascita delle associazioni a un assenso ministeriale, condizionato alla verifica della conformità degli statuti a principi di democraticità interna, di neutralità rispetto alle competizioni politiche, di trasparenza delle fonti di finanziamento, di rispetto dei doveri derivanti dal giuramento.

Viene, inoltre, tracciata una netta linea di confine fra le materie suscettibili di interlocuzione sindacale – essenzialmente quelle attinenti al trattamento economico e giuridico, al benessere e alle condizioni di impiego del personale – e le materie sottratte a tale interlocuzione, tra cui l’ordinamento, la disciplina, l’addestramento, le operazioni, la logistica operativa, il rapporto gerarchico–funzionale, l’impiego del personale. Si conferma il divieto di sciopero; si ribadisce il divieto di affiliazione a organizzazioni sindacali esterne; si esclude ogni forma di attività partitica. Il sindacalismo militare è, così, pienamente riconosciuto, ma al contempo progettato e vigilato, in modo da evitare che esso si trasformi in un fattore di disarticolazione dell’istituzione.

In questo scenario, assume rilievo dirimente il profilo che immediatamente prelude al vaglio del caso concreto: il militare che esercita funzioni sindacali non cessa, in alcun momento, di essere integralmente soggetto alla disciplina e alla gerarchia militare. La qualità di dirigente o rappresentante di un’associazione professionale non sospende né attenua i doveri di fedeltà, di contegno, di lealtà, di rispetto verso i superiori e verso il prestigio dell’Amministrazione; semmai, li rende più esigenti, poiché ogni sua parola, ogni suo gesto, ogni sua presa di posizione si riflette non solo sulla sua persona, ma sull’associazione che rappresenta e, per suo tramite, sull’intero corpo militare.

In particolare, se è vero che la libertà sindacale, per essere effettiva, deve comprendere uno spazio di critica, anche ferma e scomoda, rispetto alle scelte organizzative dell’Amministrazione, è altrettanto vero che, in ambito militare, la forma di tale critica è essa stessa oggetto di un controllo più stringente: il linguaggio, il tono, le immagini utilizzate non possono assumere le cadenze talvolta iperboliche e conflittuali che il sindacalismo civile tollera come fisiologiche. Là dove la parola cessa di essere strumento di argomentazione e si fa invettiva; là dove il dissenso si traduce in attacco personale, in derisione, in delegittimazione della persona del superiore o dell’istituzione nel suo complesso; là dove il registro comunicativo è oggettivamente idoneo a incrinare il rispetto dovuto alla catena di comando e la fiducia dei consociati nelle Forze armate, il limite oltre il quale l’ordinamento non protegge più l’esercizio di un diritto, ma reagisce all’abuso, risulta superato.

In definitiva, il cammino che ha condotto il nostro ordinamento dalla rigida negazione del sindacalismo militare al riconoscimento – pur condizionato – della libertà sindacale del personale non ha mai inteso trasformare le Forze armate in un campo di conflitto collettivo analogo a quello civile, né ha mai concesso al militare–sindacalista un’immunità linguistica, né comportamentale. Il modello risultante è quello nel quale la libertà di associazione e di critica è inscindibilmente intrecciata ai doveri di disciplina, di contegno e di lealtà: il militare–sindacalista è legittimato a rappresentare e a rivendicare, ma non è autorizzato a demolire, con il proprio linguaggio, ciò che la Costituzione gli affida, cioè la dignità e il prestigio dell’istituzione cui appartiene.

Su queste premesse, ordinamentali ed evolutive, il Collegio è ora chiamato a verificare se, nel caso di specie, le espressioni utilizzate dal ricorrente – per contenuto, per forma, per contesto – possano ancora essere ricondotte alla fisiologia, pur rigorosamente delimitata, della dialettica sindacale militare, ovvero se esse abbiano trasceso quel limite oltre il quale la reazione dell’Amministrazione, anche nelle forme disciplinari e organizzative prescelte, cessa di essere indebita compressione di una libertà e diviene, invece, legittimo presidio dei valori fondamentali dell’ordinamento delle Forze armate.

II. Con il primo motivo l’Amministrazione appellante muove una critica di impianto alla sentenza gravata, assumendo che il giudice di primo grado abbia letto l’intera vicenda con una lente sostanzialmente estranea alla specificità dell’ordinamento militare, avendo privilegiato il profilo della libertà sindacale e dell’azione ex art. 28 dello Statuto dei lavoratori rispetto al nucleo, propriamente disciplinare, della controversia. Il T.A.R. Sicilia – è questa la tesi dell’appello – ha collocato il caso all’interno di un contesto giuridico improprio, assimilabile a quello del sindacalismo comune, e ha finito per attenuare, fino quasi a dissolverla, la trama dei doveri che discendono dallo status di militare in servizio effettivo.

Per apprezzare la fondatezza di tale doglianza occorre innanzitutto richiamare, seppure per grandi linee, il percorso normativo che ha condotto al riconoscimento dell’associazionismo professionale a carattere sindacale tra militari. La sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2018 ha dichiarato l’illegittimità del divieto assoluto di costituire associazioni sindacali, ma ha contestualmente rimesso al legislatore il compito di disciplinarne limiti, condizioni e forme di esercizio, alla luce della specialità della funzione di difesa della Patria e della struttura gerarchica delle Forze armate. In attuazione di tale mandato è intervenuta la legge 28 aprile 2022, n. 46, cui ha fatto seguito il decreto legislativo di coordinamento del 2023, che hanno inserito nel Codice dell’ordinamento militare un complesso di disposizioni – tra le quali gli artt. 1476-bis, 1476-ter, 1477-ter, 1479-bis, 1480-ter e 1481 – destinate a ridisegnare, in modo organico, lo statuto giuridico del sindacalismo militare.

Il quadro che ne risulta è lontano tanto dall’idea di un sindacalismo tollerato a margine dell’ordinamento militare, quanto da quella di un sindacalismo che emancipi chi lo esercita dal vincolo di disciplina. Il legislatore ha riconosciuto ai militari il diritto di costituire associazioni professionali a carattere sindacale, di aderirvi e di farsi rappresentare, ma ha chiarito che tali associazioni operano nel rispetto della coesione interna delle Forze armate, della loro efficienza e della loro neutralità rispetto al confronto politico; ha previsto che gli statuti siano conformi non solo alla Costituzione, ma anche ai principi propri dell’ordinamento militare; ha disciplinato i rapporti con l’Amministrazione e con i media; ha fissato regole di incompatibilità e di decadenza dalle cariche. Soprattutto, con l’art. 1479-bis ha voluto conferire ai dirigenti delle APCSM una specifica guarentigia di libertà di espressione, stabilendo che non sono perseguibili in via disciplinare per le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni, ma facendo salvi i limiti della correttezza formale e i doveri derivanti dal giuramento, dal grado, dal senso di responsabilità e dal contegno a salvaguardia del prestigio istituzionale.

La trama che emerge da tali disposizioni è unitaria: il sindacalismo militare è istituto interno all’ordinamento militare, non corpo estraneo che sottrae chi lo esercita alla condizione di militare. Il dirigente di una APCSM resta in ogni momento soggetto al complesso dei doveri connessi al suo status; la funzione sindacale non sospende, né attenua, il vincolo derivante dal giuramento prestato, ma anzi ne postula un esercizio particolarmente consapevole. La libertà di parola riconosciuta dall’art. 1479-bis non è uno spazio franco, ma una sfera protetta entro la quale la critica può dispiegarsi senza timore di ritorsioni disciplinari, a condizione che resti compatibile con la correttezza formale e con il rispetto dovuto ai vertici politici e militari.

Su questo sfondo, la lettura adottata dal Giudice di primo grado si rivela dissonante. Pur dando atto, in via di premessa, dell’intervenuta riforma del 2022–2023 e della centralità dell’art. 1479-bis, la sentenza impugnata, nel concreto sviluppo motivazionale, ha finito per assumere come chiave interpretativa pressoché esclusiva la disciplina dell’azione contro le condotte antisindacali ex art. 28 dello Statuto dei lavoratori, oggi richiamata dall’art. 1481 C.O.M., e la giurisprudenza formata nel settore del lavoro contrattualizzato. La vicenda è stata collocata, non tanto, e non prima di tutto, nell’alveo di un procedimento disciplinare a carico di un militare in servizio permanente effettivo, quanto nel contesto di un conflitto sindacale nel quale l’azione disciplinare sarebbe, quasi fisiologicamente, sospetta di compressione dell’attività associativa. Di qui l’accento, insistito, sul contesto conflittuale della contrattazione, sulla fisiologia dell’asprezza del linguaggio sindacale, sulla necessità di interpretare le dichiarazioni dell’odierno appellato alla luce di questo sfondo; e, in parallelo, la tendenziale riduzione dei doveri derivanti dallo status di militare a mero sfondo retorico, incapace di mordere effettivamente sul giudizio di legittimità.

L’appellato, nelle copiose memorie depositate in questo grado, rivendica la correttezza di tale inquadramento, affermando che oggetto del giudizio sarebbe il superamento, o meno, dei limiti della critica sindacale, non già la violazione di doveri di disciplina in quanto tali, e che la disposizione dell’art. 1479-bis imporrebbe di muovere in via prioritaria dal parametro giuslavoristico del diritto di critica, per poi eventualmente interrogarsi sui doveri militari. Egli collega questa impostazione anche al rito adottato dal T.A.R. Sicilia, osservando che l’applicazione del rito abbreviato previsto per le controversie in materia di condotta antisindacale e la devoluzione alla giurisdizione amministrativa delle azioni ex art. 28 Stat. lav. nel comparto difesa confermerebbero la centralità della dimensione sindacale nella fattispecie.

Queste deduzioni non persuadono.

Che il rito prescelto dal Giudice di primo grado sia processualmente corretto – in quanto coerente con il combinato disposto degli artt. 32 e 119 c.p.a., alla luce del cumulo, nel medesimo ricorso, di una domanda di annullamento del provvedimento disciplinare e di una domanda di accertamento della condotta antisindacale – può senz’altro riconoscersi ma il modulo processuale non determina l’angolo visuale con cui deve essere scrutinato il provvedimento di natura disciplinare. La giurisdizione amministrativa, chiamata dall’art. 1481 C.O.M. a conoscere anche delle condotte antisindacali, non perde la sua specificità di Giudice del potere, né può applicare automaticamente categorie e soglie di tolleranza elaborate in altri settori dell’ordinamento senza verificarne la compatibilità con la specialità militare.

Da cui – in primis et inter alia – la quantomeno tendenziale improprietà di ridefinire dette categorie e soglie mediante la pedissequa trasposizione, pure in ambito militare, dei principi e delle massime elaborati dalla giurisprudenza civile della Sezione Lavoro della Corte di Cassazione con riguardo all’ambito (assai diverso, per quanto si è detto) del rapporto di lavoro privato (o, anche, c.d. pubblico privatizzato).

Parimenti, la presenza, accanto alla domanda di annullamento, di una domanda ex art. 28 Stat. lav. non autorizza a rovesciare la prospettiva, trasformando il procedimento disciplinare in un episodio collaterale di un giudizio centrato solo sulla compressione dell’attività sindacale. L’art. 1479-bis, letto nel suo contesto, non impone affatto di anteporre in via esclusiva il canone della critica sindacale alla verifica del rispetto dei doveri militari, ma chiede piuttosto di leggere insieme, in chiave di bilanciamento, libertà di espressione e doveri derivanti dallo status, entro un unico criterio di giudizio.

In questo quadro si colloca anche la questione, affrontata diffusamente dal T.A.R. Sicilia e dalle parti, della domanda di accertamento della condotta antisindacale proposta dal sig. -OMISSIS- ai sensi dell’art. 28 Stat. lav., come richiamato dall’art. 1481 C.O.M. Il Giudice di primo grado ha dichiarato tale domanda inammissibile, rilevando che l’azione ex art. 28 è strutturalmente concepita come rimedio a tutela dell’organizzazione sindacale in quanto tale, titolare delle prerogative che si assumono lese, e che la sua titolarità non si trasferisce sul singolo dirigente, il quale rimane portatore di un interesse riflesso. L’odierno appellato contesta questa conclusione, invocando la radicalità degli effetti che una sanzione disciplinare di stato produce sulla capacità del sindacato di esercitare le proprie funzioni (in particolare per effetto dell’art. 1477-ter), e prospettando l’ipotesi che il procedimento disciplinare sia stato utilizzato in forma ritorsiva proprio per colpire l’espansione di -OMISSIS-.

Anche su questo punto il Collegio ritiene di dover confermare l’esito cui è pervenuto il T.A.R. Sicilia, sia pure integrandone la motivazione alla luce del mutato quadro normativo. L’art. 1481 C.O.M. ha certamente operato una significativa traslazione di giurisdizione, devolvendo al Giudice amministrativo la cognizione sulle condotte antisindacali nel comparto difesa, ma non ha inciso sulla fisionomia soggettiva dell’azione modellata dall’art. 28 Stat. lav. Quest’ultima rimane rimedio predisposto a tutela delle prerogative dell’organizzazione sindacale, e la sua proposizione spetta al soggetto collettivo che quelle prerogative incarna. Il singolo dirigente che ritenga di essere stato colpito da una misura disciplinare strumentale all’intimidazione o alla compressione dell’attività sindacale trova la sua tutela naturale nel sindacato di legittimità sul provvedimento che lo riguarda, e può certo sollecitare l’associazione ad agire ex art. 28, ma non può surrogarla unilateralmente.

Nel caso di specie, la domanda di accertamento della condotta antisindacale è stata introdotta dal solo -OMISSIS-, uti singuli, e -OMISSIS- ESERCITO è intervenuta ad adiuvandum, senza assumere la veste di attore principale. L’intervento adesivo volontario – che, nel processo amministrativo impugnatorio, ha sempre natura “dipendente” – non trasforma la posizione dell’interveniente, né consente di ritenere sanato un difetto originario di legittimazione attiva. Né vale obiettare che gli effetti della sanzione disciplinare si riverberano, per automatismo, sulla possibilità di esercizio delle funzioni associative: questo rilievo conferma la delicatezza del punto di equilibrio disegnato dalla riforma, ma non legittima una forzatura del dato strutturale dell’azione ex art. 28.

La declaratoria di inammissibilità pronunciata dal T.A.R. Sicilia deve pertanto essere confermata, con la conseguenza che il presente giudizio resta circoscritto alla domanda di annullamento del decreto disciplinare. Ciò non equivale a neutralizzare la dimensione sindacale della vicenda, che è stata ampiamente considerata ai fini della corretta interpretazione delle norme e della valutazione delle condotte, ma serve a mantenere netta la distinzione, sul piano processuale, tra la tutela collettiva delle prerogative sindacali e il sindacato giurisdizionale sulla legittimità di un provvedimento di stato, irrogato nei confronti di un militare.

Ne deriva che il primo motivo di appello, nella parte in cui denuncia l’errore del primo Giudice nell’aver sostanzialmente normalizzato il sindacalismo militare, trattando il dirigente di una APCSM come un sindacalista qualunque e leggendo l’intera vicenda solo alla luce dell’art. 28 Stat. lav., è fondato e deve essere accolto, nei termini che precedono.

III. Con il secondo motivo l’Amministrazione si duole della lettura che il T.A.R. Sicilia ha dato dell’art. 1479-bis C.O.M. e, correlativamente, della valutazione che il primo Giudice ha espresso sulle espressioni utilizzate dal sig. -OMISSIS- nei comunicati del 16 luglio e del 29 agosto 2024, ritenendole, in definitiva, non oltrepassare i limiti della correttezza formale né ledere l’onore e il prestigio dei destinatari. Lamenta, in particolare, che la sentenza gravata, dopo aver affermato, in astratto, che la specialità dell’ordinamento militare impone una continenza particolarmente rigorosa del linguaggio, abbia poi svuotato di contenuto questa affermazione, finendo per misurare le frasi contestate con il metro, assai più elastico, della giurisprudenza sul diritto di critica sindacale nel lavoro comune.

L’appellato replica sostenendo che l’art. 1479-bis sarebbe stato “capovolto” dall’Avvocatura: a suo dire, la disposizione imporrebbe di verificare in via prioritaria se la condotta travalichi i limiti del diritto di critica, solo in caso di sforamento residuando lo spazio per interrogarsi sui doveri militari. Aggiunge che, nel caso concreto, le espressioni utilizzate non avrebbero superato neppure il parametro più severo della critica sindacale, se contestualizzate nel quadro di un diffuso malessere del personale e se paragonate alla prassi comunicativa di altre sigle; richiama, a sostegno, una pronuncia di questo Consiglio che ha ritenuto lecita la condivisione, da parte di un militare, di post sui social media recanti giudizi critici su esponenti politici e magistrati, per trarne argomento nel senso che, se quella condotta è stata ritenuta compatibile con lo status di militare, a maggior ragione dovrebbero esserlo i comunicati dell’odierna APCSM.

L’argomentazione dell’appellato non può essere accolta.

Il dato letterale dell’art. 1479-bis è inequivoco: la non perseguibilità disciplinare per le opinioni espresse nello svolgimento delle funzioni sindacali è riconosciuta ai dirigenti “fatti salvi i limiti della correttezza formale e i doveri derivanti dal giuramento, dal grado, dal senso di responsabilità e dal contegno da tenere, anche fuori servizio, a salvaguardia del prestigio istituzionale”. Il sintagma “fatti salvi” non suggerisce una sequenza logica tra momenti di accertamento distinti, ma esprime un rapporto di condizionamento: la guarentigia vale soltanto se, e finché, sono rispettati i limiti e i doveri menzionati. Non esiste, nel tessuto della norma, un prima costituito dal diritto di critica e un dopo relativo ai doveri militari; esiste un unico criterio, che impone di verificare se l’esercizio della libertà di parola del dirigente sindacale militare si collochi, contemporaneamente, entro la sfera della continenza formale e nel perimetro dei doveri connessi allo status.

In questa ottica, la nozione di “correttezza formale” non può essere ridotta al solo divieto di espressioni triviali o apertamente ingiuriose; essa, in ambito militare, è permeata dalla esigenza di tutela del prestigio della catena di comando e dei vertici politici cui le Forze armate sono istituzionalmente ordinate. È dunque errato applicare, a tale nozione, i criteri sviluppati in materia di diritto di critica sindacale nel lavoro subordinato in regime di privatizzazione, dove l’asimmetria tra datore e lavoratore si atteggia in termini diversi e dove l’ordinamento tollera espressioni assai più incisive, pur di garantire la pienezza del conflitto collettivo (si è già accennato, del resto, al tema dell’improprietà di ogni automatica trasposizione, nell’ambito militare, dei principi giuslavoristici civili).

Quando ci si misura con le frasi pronunciate dal -OMISSIS- nei comunicati oggetto di addebito, questa differenza di parametro diviene evidente. In essi il personale militare è descritto come orfano “di un Ministro attento alle esigenze del personale”; si afferma che “la mancanza di un Ministro attento alle esigenze del personale è evidente e contribuisce al malessere e alla sfiducia verso l’attuale governo” e che “in ambito difesa tutto è peggiorato”; si dichiara che, ove il Ministro della difesa decidesse di dimettersi, ciò “non ci dispiacerebbe affatto” e si propone di “organizzare una bella festa per celebrare un nuovo inizio. Per il bene del nostro Esercito e per il rispetto che è dovuto a chi serve il Paese, è ora di cambiare rotta.”. Si sostiene che i militari “non sono sudditi dei politici, dell’ideologia e del Palazzo […] Siamo consapevoli che con questo governo la situazione è peggiorata, e non possiamo più tacere di fronte a tale ingiustizia”; si evocano “insidie dell’amministrazione” e “indifferenza del governo”; si qualificano altre sigle rappresentative come “sindacati allineati al potere di turno” da cui difendersi, invitando a reagire “attraverso le revoche”; si afferma che “chi firmerà questo contratto sarà complice dell’infelicità di tantissimi colleghi. -OMISSIS- ESERCITO ha già pronti tre ricorsi per richiedere i danni per il mancato adeguamento degli stipendi al costo della vita, per le regole sui trasferimenti non conformi alle leggi, e in difesa dei volontari che rischiano di restare senza lavoro a conclusione della loro rafferma.”. Nel comunicato del 29 agosto 2024, infine, le posizioni del Consigliere del Ministro in tema di “specificità” vengono definite “fantasiose ma preoccupanti” e “probabilmente anticostituzionali” in riferimento agli artt. 21 e 52 della Costituzione.

Non siamo al cospetto di rilievi tecnici sul merito di una trattativa, né di formule icastiche ma policentriche, bensì di una narrazione che costruisce, sul piano simbolico, una frattura netta tra il “noi” dei militari e il “loro” dei vertici politici e amministrativi. L’immagine dell’orfananza rispetto al Ministro suggerisce che il vertice politico del dicastero abbia abbandonato il personale; l’idea della “festa” per le sue eventuali dimissioni esprime non solo auspicio di discontinuità, ma compiacimento per la sua caduta; la contrapposizione ai “politici, all’ideologia e al Palazzo” veicola un messaggio di estraneità, se non di ostilità, verso le istituzioni democratiche; la qualifica di “complice dell’infelicità” rivolta a chi sottoscriverà il contratto attribuisce una corresponsabilità morale grave a qualsiasi attore, anche sindacale, che giunga a un accordo; l’accusa di “probabile incostituzionalità” rivolta al Consigliere del Ministro fa balenare l’idea di una linea ministeriale prossima allo strappo rispetto alla Carta.

Ancor più grave e inappropriata, dunque ex se sanzionabile, sembra al Collegio l’espressione del -OMISSIS- in cui la critica verso il Ministro (di cui, entro certi e ristretti limiti, si potrebbe magari ipotizzare una pur ardita e opinabile riconduzione all’ambito, tollerabile, della dialettica del lavoratore con il datore di lavoro) trascende in una gratuita affermazione di “malessere e sfiducia verso l’attuale governo”: affermazione che per un militare non può considerarsi lecita in alcun caso, né consentirsi per alcun motivo e in alcun contesto. Il principio di necessaria apoliticità delle Forze armate osta, infatti, a che un militare possa lecitamente manifestare “sfiducia verso il governo”; per il quale, invece, può in ogni momento essere chiamato a combattere (e dovendo perciò essere, e apparire, incondizionatamente pronto a farlo).

Un simile insieme di affermazioni, tra cui in particolare quest’ultima, lungi dal limitarsi a denunciare disfunzioni o scelte politiche contestabili, tende a delegittimare, agli occhi del personale e dell’opinione pubblica, il vertice politico del dicastero della difesa e la stessa Amministrazione, rappresentati come fonte di “insidie”, di “indifferenza” e di peggioramento generalizzato. Non può dirsi, perciò, che tali espressioni restino nell’orbita di una critica, per quanto aspra, rivolta alle misure oggetto di contrattazione; esse spostano il fuoco sul piano della persona e del ruolo istituzionale, suggerendo che il Ministro e il suo Consigliere non siano interlocutori legittimi, ma figure di cui liberarsi, rispettivamente, o le cui idee siano in odore di incostituzionalità. Non è il singolo aggettivo, preso isolatamente, a determinare la lesione del canone di correttezza, ma il disegno complessivo che viene proposto a chi legge. In una rappresentazione del genere il Ministro non è più il titolare di una linea politica in materia di personale; è il simbolo di una guida di cui si può festeggiare la caduta. Il Consigliere non è più l’interlocutore istituzionale, rispetto al quale si può dissentire nel merito; è figura ridotta a una sorta di moralista ideologico, portatore di idee sospette sotto il profilo costituzionale. Ancor più grave è che il Governo stesso e il Presidente del Consiglio dei Ministri siano tratteggiati come “distaccati”, piuttosto che “disponibili ad ascoltare le truppe e non limitarsi agli elogi”: e, in ultima analisi, apertamente destinatari di espressione di “sfiducia” da parte del -OMISSIS-.

Il tessuto linguistico cosi ricostruito, letto alla luce del ruolo di chi parla (Segretario generale di una associazione sindacale militare) e del mezzo attraverso cui parla (comunicati ufficiali, sito dell’associazione, portale di informazione del settore), realizza quella particolare forma di offesa che, in ambito militare, non ha bisogno di trascendere nel turpiloquio per diventare intollerabile.

Lungi dal rappresentare un ordinario attore del conflitto industriale, l’associazione sindacale militare è chiamata a una vera e propria opera di mediazione interna: far emergere le istanze della base, ma senza minare il prestigio e l’autorevolezza dei vertici; criticare le scelte del Ministro o di chi lo rappresenta, ma senza trasfigurare la catena di comando in un rapporto tra “popolo in armi” e “Palazzo” ostile; rivendicare diritti, ma senza alimentare, nel corpo militare, sentimenti di estraneità rispetto alle istituzioni democratiche e al Governo della Repubblica.

A ciò si aggiunge il dato, tutt’altro che secondario, della reiterazione e della progressione: non siamo, cioè, al cospetto di uno scivolamento isolato, di una frase mal calibrata in un’intervista estemporanea – né, tantomeno, nell’espressione libera, anche per un militare, del proprio pensiero privato, veicolato ad amici o colleghi (come nel caso che fu deciso da questo Consiglio con la sentenza 2 novembre 2024, n. 860) – bensì, invece, di una linea comunicativa ostentatamente pubblica e perseguita con specifica intenzione nel corso dei mesi.

Quando l’Amministrazione ha scelto, all’esito del procedimento, di applicare la sanzione di stato della sospensione dall’impiego per due mesi, essa non ha inteso – né gli atti offrono appigli per leggere diversamente la scelta – recidere il diritto di associazione sindacale del personale militare, né colpire la legittima espressione di dissenso contrattuale; ha inteso, piuttosto, tracciare la linea di confine oltre la quale la parola del sindacalista militare non è più la voce di una categoria che rivendica, ma diviene strumento di corrosione del rapporto di fiducia con i vertici istituzionali. Il sindacalismo militare vive e prospera solo se riesce a coniugare due esigenze apparentemente antitetiche: dare forza alla rappresentanza, ma non trasformare la caserma in un luogo di conflitto permanente e di carattere politico; rendere i militari soggetti attivi nella definizione delle proprie condizioni di impiego, ma non alimentare in essi l’idea di un antagonismo strutturale con lo Stato. Quando questo equilibrio si spezza a favore di una retorica della contrapposizione, l’ordinamento non ha solo la facoltà, ma ha il dovere di agire nel rispetto dei valori costituzionali. La difesa della Patria, per come pensata dai nostri padri costituenti, si collega intimamente e indissolubilmente alla appartenenza alla comunità nazionale, identificata nella Repubblica italiana, e “l’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica” (art. 52 Cost.).

Il confronto con il precedente di questo Consiglio richiamato dalla difesa dell’appellato non regge. In quella fattispecie, si trattava di valutare la condotta di un singolo militare che, nel proprio profilo personale su un social network, aveva condiviso post relativi a personaggi politici e magistrati, aggiungendo commenti critici; il giudizio si è svolto sul terreno della compatibilità di tali espressioni con i doveri di riserbo e di compostezza richiesti al singolo, in assenza di qualsiasi funzione rappresentativa e senza che le sue parole potessero essere percepite come voce di un corpo organizzato. Nel caso di specie, invece, a parlare è il Segretario generale di un’associazione che rivendica una ampia base di iscritti e che utilizza un canale comunicativo istituzionale, volto per sua natura a raggiungere non solo gli aderenti, ma il personale nel suo complesso e l’opinione pubblica.

La potenzialità lesiva delle espressioni utilizzate è, per ciò solo, incomparabilmente maggiore e la loro illiceità conseguentemente indubitabile.

Alla luce del sistema delineato dal codice e dalla disciplina di settore, il Collegio ritiene che le frasi oggetto di addebito – e che si sono sopra ricordate – abbiano superato, in modo manifesto, il limite della continenza formale nella specifica accezione che questa assume in ambito militare, e si siano poste in contrasto con i doveri derivanti dal giuramento prestato, dal grado rivestito e dal rinnovato obbligo di salvaguardia del prestigio istituzionale. Ne deriva che l’area di non punibilità tracciata dall’art. 1479-bis non può essere invocata a schermo; la condotta tenuta dal -OMISSIS- ricade nella generalità dei doveri disciplinari, tanto più stringenti in quanto esercitati da un soggetto investito di una funzione di rappresentanza.

Una volta affermata la sussistenza dell’illecito disciplinare, occorre verificare se la misura concretamente irrogata si mantenga entro i limiti della proporzionalità. Il decreto direttoriale del 3 febbraio 2025 ha applicato la sanzione di stato della sospensione disciplinare dall’impiego per mesi due, con gli automatismi che l’ordinamento ricollega a tale misura in punto di incidenza sulle cariche elettive nelle APCSM. La difesa dell’appellato rappresenta la sanzione come eccessiva, in considerazione del carattere “sindacale” delle espressioni, e insiste nel sottolineare che l’effetto combinato con l’art. 1477-ter comporta, di fatto, la rimozione del -OMISSIS- dalla carica di Segretario generale e la sua temporanea ineleggibilità, con incidenza diretta sulla vita dell’associazione.

Il Collegio ritiene che la sanzione irrogata non possa considerarsi sproporzionata.

La sospensione dall’impiego per due mesi è misura non espulsiva, temporalmente circoscritta, collocata dal legislatore in una fascia intermedia dell’ordinamento disciplinare, destinata a reprimere condotte di significativa gravità lesive della disciplina e del prestigio, ma non tali da giustificare la cessazione del rapporto. La valutazione dell’autorità disciplinare ha tenuto conto, per la graduazione, di elementi pertinenti: la qualità del soggetto agente, militare in servizio permanente e vertice di una APCSM, e il mezzo utilizzato, costituito da comunicati ufficiali e pubblici, veicolati su canali digitali a diffusione potenzialmente amplissima. Non può dirsi, in tale cornice, che l’Amministrazione abbia ecceduto i margini della discrezionalità, specie se si considera che la condotta contestata incide sulla stessa percezione della catena di comando e sulla rappresentazione pubblica della Forza armata.

Quanto agli effetti che l’art. 1477-ter ricollega in via automatica alla sospensione, è vero che essi si ripercuotono sul rapporto tra il dirigente sanzionato e la sua associazione; ma si tratta di una scelta di politica legislativa che ha inteso assicurare che chi sia riconosciuto responsabile di gravi violazioni dei doveri derivanti dallo status militare non continui a incarnare la figura del rappresentante della categoria. Gli automatismi in parola non sono frutto di un esercizio mirato del potere disciplinare nel caso concreto, ma conseguenza tipica che si innesta su qualsiasi sanzione di stato rientrante nell’ambito di applicazione della norma. Il sindacato di questo Consiglio non può trasformarsi in un giudizio di opportunità su tale scelta legislativa; esso deve limitarsi a verificare che, nella fattispecie, la sanzione non sia sproporzionata rispetto al disvalore accertato.

Alla luce di quanto esposto, il secondo motivo di appello è fondato, non potendosi condividere né l’interpretazione riduttiva dell’art. 1479-bis adottata dal T.A.R. Sicilia, né la conseguente sottovalutazione della portata lesiva delle espressioni, né, da ultimo, la qualificazione come sproporzionata di una sanzione che, per intensità e durata, si colloca nel novero delle reazioni ordinate che l’ordinamento prefigura in casi del genere.

IV. Occorre quindi scrutinare le censure che l’odierno appellato ha riproposto in ordine alla mancata ostensione, in corso di procedimento, della relazione finale redatta dall’ufficiale inquirente in data 7 novembre 2024. Secondo il -OMISSIS-, l’ufficiale inquirente, nel corso dell’incontro del 5 novembre, si sarebbe rifiutato di esibire o comunque di rendere conoscibile il contenuto della relazione, pur sollecitato in tal senso, e ciò avrebbe determinato una violazione delle garanzie partecipative e del diritto di difesa, a prescindere dalla successiva possibilità di accedere al fascicolo una volta conclusa la sequenza disciplinare. La difesa dell’appellato insiste nel rappresentare questa doglianza non come questione di accesso documentale, ma come nucleo essenziale del contraddittorio procedimentale: l’inquisito avrebbe diritto, secondo tale impostazione, non solo di conoscere i fatti contestati e gli atti istruttori, ma anche di prendere visione, prima della decisione, della valutazione conclusiva dell’organo inquirente.

L’Amministrazione, a fronte di tale prospettiva, richiama l’art. 1050 del D.P.R. n. 90 del 2010 e la più recente “Guida tecnica – Procedure disciplinari”, sottolineando come il sistema normativo vigente distingua nettamente tra, da un lato, gli atti dell’inchiesta formale e la relazione riepilogativa, destinati a essere portati a conoscenza dell’interessato perché possa formulare le proprie difese, e, dall’altro lato, la relazione finale, qualificata come atto interno indirizzato all’autorità decidente, sottratto all’ostensione in corso di procedimento e, al più, esibibile, in forme controllate, in sede di accesso differito dopo l’emanazione della sanzione. Sostiene che nel caso concreto il -OMISSIS- abbia avuto piena conoscenza degli addebiti e degli elementi istruttori, e che la mancata visione anticipata della relazione conclusiva non abbia inciso in alcun modo sulla effettività del suo diritto di difesa.

Per dirimere la questione è necessario muovere dalla struttura del procedimento disciplinare, così come delineata dal Codice e dal Testo unico regolamentare, e come ulteriormente chiarita dalla citata Guida. L’inchiesta formale si articola in una fase di raccolta degli elementi, nella quale vengono acquisiti i documenti, assunte le dichiarazioni, eventualmente sentito l’inquisito; in esito a tale fase, l’ufficiale inquirente redige una relazione riepilogativa, che sintetizza oggettivamente gli atti e le risultanze; questa relazione, insieme agli atti, è posta a disposizione dell’interessato, affinché possa prendere cognizione del quadro probatorio e articolare le proprie difese. Solo successivamente, e alla luce delle deduzioni svolte, l’ufficiale inquirente redige una relazione finale nella quale formula le proprie valutazioni e proposte all’autorità che ha disposto l’inchiesta, esprimendosi sull’esistenza dell’illecito e sulla eventuale misura sanzionatoria.

La distinzione tra relazione riepilogativa e relazione finale non è puramente terminologica. La prima appartiene al novero degli atti sui quali si costruisce il contraddittorio endoprocedimentale: è il documento che consente all’inquisito di avere una visione di insieme del materiale raccolto e di misurarsi con esso. La seconda, invece, è l’atto con cui l’organo istruttorio esprime il proprio giudizio e lo sottopone all’autorità decidente. Pretendere che anche tale documento entri nel circuito del contraddittorio significherebbe trasformare il procedimento disciplinare in una sequenza potenzialmente infinita di replica e controreplica, nella quale ogni valutazione interna dovrebbe essere anticipata all’interessato prima che possa essere posta a base della decisione, con evidente snaturamento del ruolo e della funzione dell’ufficiale inquirente.

L’art. 1050 del D.P.R. n. 90 del 2010, nel prevedere limiti all’accesso agli atti dei procedimenti disciplinari per l’irrogazione delle sanzioni di stato, recepisce questa logica, sottraendo il fascicolo all’accesso in corso di procedimento e consentendo la conoscenza degli atti, ivi compresa la relazione finale, solo a procedimento concluso, in chiave di tutela difensiva. La Guida tecnica, nel distinguere tra ostensione degli atti di inchiesta e relazione riepilogativa, da un lato, ed esibizione controllata della relazione finale, dall’altro, conferma che quest’ultima non è destinata a essere conosciuta dall’interessato prima della decisione.

Nel caso di specie, dagli atti risulta che il sig. -OMISSIS- ha ricevuto una contestazione di addebito puntuale, in cui erano riportate le espressioni oggetto di censura; che l’inchiesta ha raccolto le sue dichiarazioni e la documentazione da lui prodotta; che la relazione riepilogativa e gli atti sono stati messi a disposizione ai fini della predisposizione delle difese; che l’incontro del 5 novembre 2024 si è svolto con la presenza del difensore e ha consentito all’inquisito di esporre compiutamente le proprie ragioni. Non vi è allegazione, né prova, che nella relazione finale dell’ufficiale inquirente siano stati introdotti nuovi fatti, ulteriori condotte, diversi addebiti rispetto a quelli già oggetto di contestazione e di discussione in quella fase. L’atto conclusivo dell’istruttoria si è limitato a prendere posizione, sotto il profilo meramente valutativo, sul materiale già integralmente noto.

In queste condizioni, non può dirsi che la mancata ostensione anticipata della relazione finale abbia inciso sulla possibilità per il -OMISSIS- di conoscere gli addebiti e di difendersi. La posizione da lui assunta è, in realtà, quella di chi rivendica un diritto a conoscere, in anticipo, il giudizio interno che l’organo inquirente intende sottoporre all’autorità decidente, prima ancora che questo giudizio sia trasfuso nel provvedimento finale. Un simile diritto non trova fondamento né nella legge n. 241 del 1990, né nel Codice, né nel Testo unico regolamentare: il diritto di partecipare al procedimento e di difendersi è pienamente garantito dalla conoscenza dei fatti contestati e del compendio istruttorio, non dall’anticipazione delle conclusioni e valutazioni interne dell’istruttore. La suddetta relazione finale non potrebbe giammai essere suscettiva di ostensione anticipata in quanto da assimilare ai pareri legali e dunque ad atti preparatori di possibili contenziosi. Osserva al riguardo il Collegio che “…in base all'art. 24, c. 1 della L. n. 241 del 1990, l'art. 2 del D.P.C.M. n. 200 del 1996 sottrae all'accesso, tra l'altro, i pareri legali (dell'Avvocatura erariale e di avvocati del libero foro) resi in relazione a lite in potenza o in atto e la relativa corrispondenza, mentre il parere legale può esser osteso quando esso ha una funzione endoprocedimentale perché correlato ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad esso collegato, foss'anche solo in termini sostanziali e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale ad esso; Considerato altresì che sul punto è jus receptum l'avviso della giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cons. St., VI, 30 settembre 2010 n. 7237; id., V, 5 maggio 2016 n. 1761), secondo cui si nega l'accesso al parere legale (ed alla relativa corrispondenza) certamente quando è reso allo scopo di definire una strategia difensiva una volta insorto un determinato contenzioso, nonché quando siano iniziati casi o situazioni potenzialmente idonei a sfociare in una controversia giudiziaria; Considerato, anzi, che il principio della riservatezza della consulenza legale si manifesta pure nelle ipotesi in cui la richiesta del parere interviene in una fase intermedia, successiva alla definizione del rapporto amministrativo all'esito del procedimento, ma precedente l'instaurazione di un giudizio o l'avvio dell'eventuale precontenzioso o della controversia vera e propria, perché, pure in tali casi, il ricorso alla consulenza legale persegue lo scopo di consentire alla P.A. di articolare le sue strategie difensive, in ordine ad un lite che, pur non essendo ancora in atto, può considerarsi quanto meno potenziale;…” (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, Sent., 18/10/2016, n. 4338).

Neppure giova, all’appellato, la distinzione concettuale che egli propone tra ostensione e accesso. È vero che, nel linguaggio corrente, la prima espressione è spesso utilizzata per indicare la messa a disposizione di un documento in sede procedimentale e la seconda per l’attivazione della disciplina degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990; ma, nel contesto specifico del procedimento disciplinare militare, tali termini sono utilizzati per descrivere, rispettivamente, la conoscenza degli atti di inchiesta e della relazione riepilogativa in corso di procedimento e l’esibizione, in sede di accesso differito, degli atti che per loro natura, come la relazione finale, sono sottratti al contraddittorio interno. Non vi è, dunque, un tertium genus di “ostensione partecipativa”, privo di base normativa, che consenta di trasformare ogni atto interno in oggetto necessario di un ulteriore turno di interlocuzione.

Quanto alla giurisprudenza che in passato ha sottolineato l’esigenza che il militare non sia colto di sorpresa dalla decisione finale, essa va letta nella sua ratio, che è quella di evitare che la sanzione si fondi su elementi di fatto ignoti all’interessato. Nel caso concreto, questa esigenza è stata pienamente rispettata: il -OMISSIS- ha conosciuto integralmente i fatti, ha preso visione degli atti di inchiesta, ha potuto difendersi, ha poi avuto accesso al fascicolo completo, ivi compresa la relazione finale, per predisporre le proprie iniziative giurisdizionali. Non ha mai indicato un solo elemento, tra quelli contenuti nella relazione dell’ufficiale inquirente, che non fosse già emerso in sede di contestazione o di inchiesta; non ha spiegato in qual modo la mancata visione anticipata di tale relazione avrebbe mutato la sua linea difensiva. La doglianza rimane, pertanto, sul piano astratto, senza che se ne colga un concreto riflesso lesivo, palesandosi pertanto infondata.

In conclusione, il Collegio ritiene che la mancata ostensione in corso di procedimento della relazione finale dell’ufficiale inquirente non abbia determinato alcuna violazione delle garanzie partecipative e del diritto di difesa del sig. -OMISSIS- e, pertanto, che tale motivo, nei termini in cui è stato riproposto dall’appellato, debba essere disatteso.

Alla luce di quanto sin qui esposto, il Collegio ritiene che l’appello proposto dal Ministero della Difesa sia meritevole di accoglimento come da dispositivo, con conseguente regolamento delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 941 del 2025, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso di prime cure.

Condanna l’appellato al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre s.g. e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere, Estensore

 		
 		
L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Sebastiano Di Betta		Ermanno de Francisco
 		
 		
 		
 		
 		

IL SEGRETARIO


La vicenda contenziosa trae origine dalla sanzione disciplinare di stato della sospensione dall’impiego per mesi due inflitta a un dirigente sindacale militare, per aver diffuso alcuni comunicati sindacali recanti giudizi fortemente critici nei confronti dei vertici dell’Amministrazione, incluso il Ministro ed il suo consigliere. Il T.a.r. per la Sicilia ha inizialmente accolto la domanda di annullamento del provvedimento disciplinare, sulla base della ritenuta insussistenza di espressioni lesive della correttezza formale o di contenuti oggettivamente denigratori, reputando le dichiarazioni rese dal ricorrente ricomprese nell’alveo del diritto di critica sindacale. Con la pronuncia in rassegna, il C.g.a. ha, tuttavia, accolto l’appello e respinto il ricorso di primo grado, ravvisando un travalicamento dei limiti posti all’esercizio delle funzioni sindacali. Al riguardo, il collegio ha ricordato che, in merito al riconoscimento dell’associazionismo professionale a carattere sindacale tra militari, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2018, con la legge 28 aprile 2022, n. 46, cui ha fatto seguito il decreto legislativo di coordinamento del 2023, il legislatore ha riconosciuto ai militari il diritto di costituire associazioni professionali a carattere sindacale (APCSM), di aderirvi e di farsi rappresentare; al contempo, tuttavia, ha chiarito che tali associazioni operano nel rispetto della coesione interna delle Forze armate, della loro efficienza e della loro neutralità rispetto al confronto politico; ha previsto che gli statuti siano conformi ai principi propri dell’ordinamento militare; ha disciplinato i rapporti con l’Amministrazione e con i media; ha fissato regole di incompatibilità e di decadenza dalle cariche. Soprattutto, con l’art. 1479-bis ha voluto conferire ai dirigenti delle APCSM una specifica guarentigia di libertà di espressione, stabilendo che non sono perseguibili in via disciplinare per le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni, fatti salvi i limiti della correttezza formale e i doveri derivanti dal giuramento, dal grado, dal senso di responsabilità e dal contegno a salvaguardia del prestigio istituzionale. La trama che emerge da tali disposizioni è unitaria: il sindacalismo militare è istituto interno all’ordinamento militare, non corpo estraneo che sottrae chi lo esercita alla condizione di militare. Il dirigente di una APCSM resta in ogni momento soggetto al complesso dei doveri connessi al suo status; la funzione sindacale non sospende, né attenua, il vincolo derivante dal giuramento prestato, ma anzi ne postula un esercizio particolarmente consapevole. La libertà di parola riconosciuta dall’art. 1479-bis non è uno spazio franco, ma una sfera protetta entro la quale la critica può dispiegarsi senza timore di ritorsioni disciplinari, a condizione che resti compatibile con la correttezza formale e con il rispetto dovuto ai vertici politici e militari. Con particolare riferimento alla sentenza di primo grado, il Collegio ha inoltre evidenziato che la presenza, accanto alla domanda di annullamento, di una domanda ex art. 28 dello Statuto dei lavoratori, non consente al giudice amministrativo di adoperare automaticamente categorie e soglie di tolleranza elaborate in altri settori dell’ordinamento (ossia, i principi e le massime elaborati dalla giurisprudenza della sezione lavoro della Corte di cassazione con riguardo all’ambito del rapporto di lavoro privato) senza verificarne la compatibilità con la specialità militare, né trasforma il procedimento disciplinare in un episodio collaterale di un giudizio centrato solo sulla compressione dell’attività sindacale. L’art. 1479-bis, letto nel suo contesto, non impone affatto di anteporre in via esclusiva il canone della critica sindacale alla verifica del rispetto dei doveri militari, ma chiede piuttosto di leggere insieme, in chiave di bilanciamento, libertà di espressione e doveri derivanti dallo status, entro un unico criterio di giudizio.