Sentenza

Sull’indennità di servizio all’estero ai militari dell’Arma dei carabinieri inviati temporaneamente in missione. Carabinieri e Corpo forestale.Trattamento economico. Indennità di servizio presso rappresentanze diplomatiche. Presupposti

    Consiglio di Stato, sezione VI, 22 dicembre 2025, n. 10209 - Pres. Lamberti, Est. Tulumello
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1370 del 2023, proposto dai signori Toni Aiello, Francesco Lamarca, Claudio Lentinio e Costantino Etere, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonella Falvo e Susanna Cecere, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 10448/2022, resa tra le parti.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 5 novembre 2025 il Cons. Giovanni Tulumello, uditi per gli appellanti gli Avvocati Antonella Falvo e Susanna Cecere in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, e vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dall’Avvocatura dello Stato per le amministrazioni appellanti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, militari dell'Arma dei Carabinieri, appartenenti al 1° Reggimento Carabinieri Paracadutisti Tuscania, hanno prestato servizio presso le sedi diplomatiche dell’Italia all’estero nel periodo compreso tra il 2007 e 2013.

A seguito di tali missioni, il Ministero degli Affari Esteri ha corrisposto loro l’indennità di missione di cui al R.D. 3 giugno 1926, n. 941, recante ‘Indennità al personale dell'Amministrazione dello Stato incaricato di missione all'estero’.

2. Con il ricorso proposto al Tar Lazio, gli odierni appellanti hanno domandato l’accertamento del diritto alla corresponsione dell’indennità di servizio all’estero ai sensi del D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, recante ‘Ordinamento dell'Amministrazione degli affari esteri’ e del d. lgs. 27 febbraio 1998, n. 62, recante ‘Disciplina del trattamento economico per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni in servizio all'estero’ articolando censure di violazione della normativa di riferimento, eccesso di potere e violazione dei principi di imparzialità e buon andamento. In particolare, hanno dedotto la violazione dell’art 46 del d. lgs. 27 febbraio 1998, n. 62 per aver percepito dal Ministero degli Affari Esteri l’indennità di servizio in base al R.D. 3 giugno 1926, n. 941 con conseguente ingiusta distinzione tra i servizi svolti dai Carabinieri inviati all’estero in missione e quelli in servizio quadriennale.

Il TAR, con la sentenza n. 10488/2022 ha respinto il ricorso ritenendo esaustiva l’indennità di missione corrisposta ai sensi del R. D. 3 giugno 1926, n. 941.

3. L’indicata sentenza è stata impugnata dai signori Toni Aiello, Francesco Lamarca, Claudio Lentinio e Costantino Etere, con atto di appello notificato in data 17 gennaio 2023 e depositato il successivo 15 febbraio, a mezzo del quale hanno domandato la riforma della sentenza di primo grado reiterando la censura di eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e illogicità della motivazione nonché erroneità del decisum.

Si sono costituite in giudizio le amministrazioni appellate.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 5 novembre 2025.

4. Con un unico motivo d’appello vengono censurate le conclusioni a cui è pervenuto il T.A.R. Lazio il quale sarebbe incorso nell’errore di ritenere che la domanda esperita in primo grado fosse rivolta all’erogazione di un’ulteriore voce indennitaria, in aggiunta a quella già percepita ai sensi del R.D. 3 giugno 1926, n. 941.

Contrariamente, gli appellanti ribadiscono l’interesse esclusivo all’accertamento del diritto all’indennità di servizio all’estero ex D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 e d. lgs. 27 febbraio 1998, n. 62, senza domandare la duplicazione di quanto già percepito, bensì l’integrazione della somma già erogata dal MAE.

Gli appellanti reiterano le doglianze mosse con il ricorso di primo grado fondando la pretesa al pagamento dell’indennità ex D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 e d. lgs. 27 febbraio 1998, n. 62 sulla differenza tra missioni internazionali, disciplinate dal R.D. 3 giugno 1926, n. 941 e caratterizzate dalla partecipazione di impiegati dello Stato in contingenti preposti allo svolgimento di attività di carattere umanitario e assistenziale, e missioni diplomatiche partecipate da personale alle dipendenze del Ministero Affari esteri, indipendentemente dalla durata del servizio.

In particolare, negano la qualifica di missione internazionale per la circostanza che, all’epoca del servizio prestato: erano in possesso di passaporto diplomatico in luogo di quello di servizio (proprio delle missioni internazionali); dipendevano funzionalmente ed amministrativamente dal Ministero degli Affari esteri (al pari dei colleghi con mandato quadriennale); venivano occupati in servizio presso le sedi diplomatiche senza mai partecipare a missioni internazionali.

In ragione di quanto sopra esposto, gli appellanti censurano la sussistenza di una disparità di trattamento rispetto ai Carabinieri in servizio presso le sedi diplomatiche con contratto quadriennale, beneficiari dell’indennità prevista dal D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 e dal d. lgs. 27 febbraio 1998, n. 62, i quali, secondo la prospettazione degli stessi appellanti, avrebbero svolto servizio con turni di durata inferiore e in condizioni di minore rischio.

Infine, contestano il richiamo alla sentenza di questo Consiglio di Stato, sez. IV, 6 febbraio 2020, n. 935 in quanto la stessa farebbe esclusivo riferimento a fattispecie concernenti le missioni internazionali, con conseguente applicazione dell’indennità ex R.D. 3 giugno 1926, n. 941.

Detta pronuncia non risulterebbe applicabile ai servizi resi preso le sedi diplomatiche, né potrebbe essere invocata in relazione ad eventuali emolumenti riconoscibili a titolo compensativo per lo svolgimento di tali attività.

5. L’appello è inammissibile e manifestamente infondato.

L’amministrazione appellata ha prodotto in giudizio i decreti con cui sono state autorizzate le missioni dei ricorrenti, indicanti il trattamento economico oggi contestato: non risulta tuttavia che tali provvedimenti siano stati impugnati nella parte relativa.

Va poi osservato che nel ricorso di primo grado si esponeva che “Con diffida del 7 settembre 2015 i ricorrenti, per il tramite dei loro legali, costituivano in mora il Ministero Affari Esteri ed il Comando Generale chiedendo che venisse loro attribuita per tutte le missioni svolte presso le sedi diplomatiche l'indennità di servizio all'estero ai sensi del D.P.R. 18/1967 e D.Lgs 62/1998. Π Ministero Affari Esteri con Nota del 1 ottobre 2015 comunicava che la predetta Indennità (c.d. ISE) non poteva essere corrisposta perché non pertinente al servizio svolto dagli odierni ricorrenti”.

Neppure tale provvedimento, evidentemente presupposto rispetto all’azione di accertamento proposta in primo grado (in quanto esso stesso ha prodotto l’effetto, consolidatosi, della non spettanza del diritto rivendicato), non risulta essere stato impugnato dagli interessati.

Le conclusioni del ricorso di primo grado sono state formulate nei termini seguenti: “Voglia l'Ecc.mo Tribunale Amministrativo per la Regione Lazio, riconoscere il diritto dei ricorrenti a percepire l'indennità di servizio all'estero con le relative maggiorazioni, determinate da coefficienti che variano in base alle sedi ed al rischio, cosi come espressamente stabilito dal D.P.R. n. 18/1967 e dal D.lgs. n. 62/1998, per il periodo di missione effettivamente prestato da ciascun ricorrente, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria dalla data del dovuto sino all'effettivo soddisfo, con conseguente disapplicazione degli atti amministrativi con esso eventualmente contrastanti”.

Si domandava in sostanza la disapplicazione di atti amministrativi non aventi natura regolamentare i cui effetti ostano comunque all’accertamento del diritto rivendicato.

6. Il ricorso è comunque manifestamente infondato nel merito, alla luce di quanto stabilito in fattispecie analoga dalla sentenza di questo Consiglio di Stato n. 9261/2024.

Questa chiarisce anzitutto che ai militari in servizio nelle sedi diplomatiche all’estero si applica il regime previso dall’art. 1809 del codice dell’ordinamento militare (d. lgs. n. 66/2010): “giova ricordare che l’art. 1089 c.m. dispone che al personale militare “destinato a prestare servizio presso le Rappresentanze diplomatiche italiane all'estero (…) compete, oltre allo stipendio e agli altri assegni a carattere fisso e continuativo previsti per l'interno, il seguente trattamento economico previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio1967, n. 18, nei limiti e alle condizioni di quello spettante al personale del Ministero degli affari esteri in servizio presso le Rappresentanze diplomatiche ove hanno sede gli uffici degli addetti (…)”. Al punto 5 del citato articolo viene fatto espresso riferimento alla tabella 2, allegata al decreto legislativo 27 febbraio 1998, n. 62, nei termini che seguono : “le indennità base di servizio all'estero e relative maggiorazioni, gli assegni per oneri di rappresentanza, le indennità e i rimborsi per viaggi di servizio e di trasferimento, nonché le provvidenze scolastiche, sono attribuite tenendo conto della tabella 2, allegata al decreto legislativo 27 febbraio 1998, n. 62, riguardante gli allineamenti economici tra il personale del Ministero della difesa e quello del Ministero degli affari esteri in servizio all’estero. (….) mentre il d. lgs. n. 66/2010 e il d. lgs. n. 62/1998 sono espressamente riferiti al trattamento economico del personale impiegato all’estero presso Uffici esteri e Rappresentanze diplomatiche, il decreto interministeriale del 18 aprile 2002 riguarda il trattamento applicabile a determinate figure professionali nel caso di “transito di personale delle Forze armate e dell’Arma dei carabinieri giudicato non idoneo al servizio militare incondizionato per lesioni dipendenti o non da causa di servizio nelle aree funzionali del personale civile del Ministero della Difesa, si sensi dell’art. 14, comma 5, della legge 28 luglio 1999, n. 266”; tale decreto stabilisce una equiparazione giuridica ed economica inerente esclusivamente al trattamento economico nazionale, tenuto conto dei livelli retributivi previsti per i militari con le posizioni corrispondenti nei ruoli del personale civile in seguito al suddetto transito per perdita dello status di “militare”; infatti, la tabella “A” allegata al decreto ministeriale 18 aprile 2002 si applica esclusivamente nei casi previsti dal legislatore, in presenza dei presupposti giuridici per il transito del personale militare appartenente alle Forze armate e all’Arma dei carabinieri che, dopo essere stato giudicato non più idoneo all’espletamento del servizio militare incondizionato da parte dell’apposita Commissione medica, transita nei ruoli civili del personale civile del Ministero della difesa dietro presentazione di una formale istanza; trattasi, all’evidenza, di normativa avente natura “eccezionale”, relativa cioè a materia caratterizzata da un provvedimento avente carattere ben specifico (militare giudicato non più idoneo al servizio), e quindi non applicabile al di fuori dei casi previsti. 9.1. In sostanza, il quadro normativo che regola il trattamento economico del militare all’estero non può ritenersi superato o inciso dal decreto interministeriale del 18 febbraio 2002 in quanto lo stesso regolamenta una fattispecie del tutto diversa e peculiare, ossia, come già detto, il caso del transito nei ruoli del personale civile del Ministero della difesa del personale delle Forze armate e dell’Arma dei carabinieri giudicato non più idoneo al servizio militare”.

7. Premesso dunque il superiore inquadramento sistematico, che il Collegio condivide, il citato art. 1809, primo comma, stabilisce che "al personale dell'Esercito italiano, della Marina militare e dell'Aeronautica militare destinato a prestare servizio presso le rappresentanze diplomatiche italiane all'estero, di cui al libro I, titolo III, capo III, sezione IV, compete, oltre allo stipendio e agli altri assegni a carattere fisso e continuativo previsti per l'interno, il seguente trattamento economico previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, nei limiti e alle condizioni di quello spettante al personale del Ministero degli affari esteri in servizio presso le rappresentanze diplomatiche ove hanno sede gli uffici degli addetti (...)".

Ora, poiché i ricorrenti hanno prestato servizio presso le sedi diplomatiche estere, essi rivendicano proprio questa indennità.

La norma però non include il personale dell'Arma dei Carabinieri fra le categorie dei beneficiari.

I Carabinieri non sono infatti ricompresi a questo fine nella nozione di “personale dell'Esercito italiano”: in base al codice sono beneficiari della indennità di cui all’articolo 1809 grazie a specifica disposizione di coordinamento, ma solo ed esclusivamente se inviati all’estero e inseriti nella pianta organica dell’ambasciata, ai sensi del citato articolo 1809.

Nel caso di specie i ricorrenti non risultavano inseriti nelle piante organiche delle ambasciate: il che connota le relative missioni in termini di transitorietà e di mancato radicamento sul territorio (oltre che di alta specializzazione del personale e di specificità delle funzioni, come dedotto dalle amministrazioni appellate nella documentazione depositata in giudizio).

È pertanto infondata la pretesa di relativa all’applicazione in via analogica della normativa (D. lgs. n. 62/1998) utilizzata per la corresponsione delle indennità al personale di truppa dell'Arma dei Carabinieri adibito a mansioni di vigilanza presso le Rappresentanze diplomatiche all'estero con incarichi quadriennali (pretesa argomentata sul presupposto della identità di servizi e mansioni, e della conseguente esigenza di parità di trattamento sul fronte retributivo): proprio la diversità non solo temporale dei due tipi di missioni giustifica la diversa disciplina del trattamento retributivo applicato (r.d. 441/2026 in un caso, d. lgs. 62/1998 nell’altro).

8. Il ricorso in appello è pertanto manifestamente infondato e come tale deve essere respinto, dovendo trovare conferma – con le integrazioni motivazionali qui precisate – la sentenza impugnata.

Le spese di lite possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale, 19 aprile 2018, n. 77 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di quest'ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella limitata attività defensionale delle amministrazioni appellate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

 		
 		
L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello		Giordano Lamberti
 		
 		
 		
 		
 		

IL SEGRETARIO